日本大地震和海啸引发的福岛核电站危机已持续了两个多月，但至今仍未能有效制止核泄漏。各相关部门的拖沓、关键时刻掉链子，已在日本国内外招致天怒人怨，坐在火山口上的东京电力公司更为千夫所指。而导致出现这种糟糕局面的重要原因，是政出多门的日本安全体制。各个机构非但未能形成合力，反而是相互扯皮，彼此掣肘，从而大大影响救灾效率。

  地震发生后，根据相关法律，日本政府在几小时后就组建了核灾害对策本部，即核事故救灾指挥部，由菅直人首相担任总指挥，经济产业大臣海江田万里担任副总指挥（因电力归经济产业省管辖），所有内阁成员均为指挥部成员。该指挥部通过经济产业省下属的“核安全保安院”监管东京电力公司，并发布相关指示，这样该保安院就自然成为指挥部的秘书处。但该保安院却是对内阁府下属的原子能安全委员会负责，向其汇报工作，然后再由该委员会向指挥部建言献策，同时该委员会对保安院负有监管职责。

  但几天下来，核事故非但未能趋于缓解，反而呈日渐加重趋势。于是，在原有的救灾指挥体系之外，又在东京电力公司内成立了“福岛核电站事故对策综合本部”。从名称来看，只是比前一个指挥部更具体。从架构来看，该本部还有东京电力公司的高管加入，因为涉及与该公司协调指挥救灾，其本部长也同样由菅直人出任，副本部长除了经济产业大臣外，还有东京电力公司的社长（后来改为董事长）。秘书长分别由首相助理和东京电力公司的常务董事担任。4月1日，该本部又进行了改组，在本部下面设立了6个具体的工作小组，包括中长期对策小组、取出和转运放射性燃料小组、遥控小组、长期冷却架构小组、回收和处理被辐射水体小组和环境影响小组。由此可见，该本部的对策范围非常明确，仅限于福岛核电站之内。该本部对东京电力公司只能提出建议而不具备监管职责，当然东京电力公司也必须向该本部汇报救灾进展。但是该本部并无决策权，主要是通过各工作小组研究，然后将研究结果向菅直人首相和内阁汇报。所以，虽然事故对策综合本部与东京电力公司并案办公，但具体如何救灾却是公司的事。因为按照现行的法律框架，政府是不能越俎代庖代行救灾指挥权的。而这两个本部之间只有合作关系。所不同的是，后者还要接受美国核安全委员会的相关建议。

  尤其是负责具体救灾事务的后一个机构成立后，其组织架构和人员如走马灯般地更换，连相关的报告都无暇撰写。在该本部的网站上，对其工作内容和职能也是语焉不详。

  日本负责核安全的最高机构就是前面提及的原子能安全委员会。该委员会具有通过首相向各相关政府部门提出建议的权限。一旦发生核安全事故，该委员会应立即召集5名委员和40名调查委员组成一个消除核事故的建言献策机构，以便供首相决策参考。除了固定的5名委员以外，还有原子能领域的300位各具体领域的专家作为其专业委员。其秘书处则有约100名来自政府各部门的工作人员。

  但在3月11日发生大地震的当天，虽然原子能安全委员会竭尽全力，但大多数调查委员都未能联系上。由于当天东京的交通体系处于瘫痪状态，应急前往该委员会报到的只有寥寥数人。根据日本的相关法律规定，具体负责救灾的相关人员应在现场工作，而原子能安全委员会的工作人员进入现场却是在震后的37天。对此，原子能安全委员会委员长在4月27日的众议院会议上被迫做了检讨。

  直属经济产业省管辖、接受原子能安全委员会监管的原子能安全保安院成立于2001年，除了核能以外，保安院还负责电力和煤气的安全生产和供应。在其800名员工中，负责核能这一块的员工多达460人。作为应对核事故的枢纽部门，在事故发生后当然应该在第一线具体指挥应对事故宜。但实际上，在事故发生一周后，被派往福岛一号核电站的该保安院7名工作人员，居然离开事故现场而转至福岛市区，至于具体的救灾信息完全任由东京电力公司提供。

  从各自的职能分工来看，保安院是应该向原子能安全委员会汇报工作和提供信息的，然后接受委员会的相关指示。但实际上原子能安全委员会的许多信息并非来自保安院，而是来自媒体。显而易见，这两家没有直接隶属管辖的机构之间的沟通相当不够。有鉴于此，经济产业大臣认为保安院应与经济产业省脱钩，成为一家独立机构，从而与原子能安全委员会形成有机的整合。

  在福岛核电站事故升至最高的7级后，4月17日东京电力公司才向国内外公布了其控制事故的路线图，也就是力争在6至9个月后控制放射性物质的泄漏。虽然菅直人首相信誓旦旦地表示：只要各相关部门全力以赴，通力合作，这一目标完全可能实现。但连许多日本的专家都认为，这一路线图只不过是画饼充饥而已。

  叠床架屋、烦琐累赘的体制如此误事，但日本人却无暇哀之。这正是福岛核危机迟迟无法得到有效控制的悲哀所在。

  (作者系上海国际问题研究院信息所所长)