大通燃气能否保住燃气特许经营权，正陷入巨大的不确定性当中

  在西气东输管道工程贯通江西上饶之际，大通燃气在当地经营多年的燃气业务也即将迈入“快车道”。不曾想，上饶经济开发区管委会前不久突然抛出一纸招标公告，毫无前兆地曝出与大通燃气之间的燃气特许经营权之争。

  上证报记者实地调查后发现，作为市场化手段的公开招标背后，似乎隐藏着当地政府的“无形之手”。而且，原本事实简单、清楚的经营权之争，因为相关职能部门的推诿，正上演成一场“罗生门”式的纠纷。

  而一个不可避免的结果是，大通燃气的燃气业务发展因此事件正陷入巨大的不确定性当中……

  ⊙记者 宋元东 ○编辑 王璐

  开发区意外招标

  大通核心业务受冲击

  事件的起因来自江西招标信息网7月9日挂出的一则招标公告。根据公告，上饶经济开发区管委会将辖区内管道天然气特许经营权采购项目进行公开招标，中标方将拥有开发区内30年的管道天然气特许经营权，负责投资、建设、经营辖区内的燃气业务。购买标书截止日为7月20日，开标时间定于7月31日。

  蹊跷的是，从公开信息来看，大通燃气早就宣布拥有上饶市管道燃气特许经营权。其2011年年报中还有这样的描述，“公司全资子公司上饶大通正积极做好与‘西气东输’二线对接的门站建设，以及燃气管网的并网连接工作。”不仅如此，公司负责人还曾公开表示，西气东输管网与上饶管网对接事宜将实现公司城市管输网络融入上游燃气管输供应链条。气源问题的解决，将令公司长期培育的燃气业务迎来爆发式增长。

  大通燃气全资子公司——上饶市大通燃气工程有限公司（下称上饶大通），前身为上饶市煤气工程公司，2005年2月被大通集团收购（并更为现名），相应的，上饶大通继承了原有企业在当地的特许经营权益。2006年12月27日，上饶市城市管理局与上饶大通签订了《上饶市管道燃气特许经营协议》。记者获取的上述经营协议复印件显示，上饶大通享有在上饶市中心城区规划行政管辖区域内的管道燃气特许经营权，特许经营有效期从2007年1月1日起，为30年。协议还明确约定，在特许经营权期限内，上饶市城管局不得以任何方式将特许经营权授予第三方或无故终止特许经营权，不得以任何方式减少特许经营权的内容。

  此外，在上饶大通有关人士看来，大通燃气在开发区经营多年的事实早就得到了管委会的默许或认可。据其介绍，截至目前，上饶大通在上饶市的投资总额已达1.52亿元，建成燃气输配管网600多公里，累计发展用户约8 万户，年燃气生产和供应量800万立方米。其中，大通公司燃气管网已全面覆盖开发区多条干线，先后同开发区内企业签订了16份管道燃气安装、供气合同，其中14份合同已实施完毕并已通气经营，这中间也包括开发区办公大楼的管道燃气。据悉，开发区管委会办公室早在2009年3月1日就与上饶大通签署管道燃气安装合同，双方就开发区大楼安装管道燃气达成协议。

  然而，上饶经济开发区管委会一纸招标公告，却令大通燃气在上饶的特许经营权面临质疑。

  上饶大通相关负责人颇为无奈地向记者表示，开发区管委会不顾公司已在包括开发区在内的上饶中心城区经营多年的事实，执意在辖区内发起招标，由此使大通管道燃气经营面临极大的不确定性风险。

  能否招标惹争议

  两主管部门说法背离

  而对于上述一纸公告，上饶经济开发区管委会又有着怎么样的说法？

  原来，2010年11月，上饶市经济开发区升级为国家级开发区，相应的，上饶城管局于2011年11月30日将城市燃气新建、改动审批等10项行政审批权依法委托给开发区管委会行使。开发区管委会就辖区燃气特许经营权的招标，就是在此背景下展开的。

  对于公开招标，开发区管委会副主任夏毅在接受记者采访时则另有一番看法。他称，开发区升级后，通过政府授权获得一定的行政审批职能，上饶市已经明确开发区燃气管道特许经营权由开发区自主决定。大通燃气在市区拥有特许经营权，也曾与上饶县政府有过经营协议，但在开发区范围内是否具有特许经营权？尤其是2004年办法（指建设部2004年4月发布的《市政公用事业特许经营管理办法》，即126号令）实施以来，大通燃气是否在开发区内具备特许经营权？

  他说，眼下，恰有其他想进入开发区的企业，对大通燃气在开发区的特许经营权提出异议。管委会聘请的法律顾问经过调查走访、请教专家后认为，不能认定大通燃气在开发区具备特许经营权，并就此出具了法律意见书。由此，管委会尊重法律顾问提出的专业意见并给予充分地信任。在此基础上，管委会决定对辖区内的天然气特许经营项目提出招标。“如果大通方面认为自己已经具备特许经营权，可以通过法律手段维护自身的权益，最后由法院判定；若认为自己不具备，则可以报名参与招投标。”夏毅称。

  而夏毅所指的“其他想进入开发区的企业”，实际上就是上饶开发区仁恒天然气有限公司（下称仁恒公司）。记者了解，该公司正是“在开发区注册、并在中标前与开发区管委会签署《天然气项目投资合同书》的天气气经营公司。”

  对于2006年上饶大通与上饶城管局签署的特许经营权协议，夏毅表示，法律顾问认为，在2006年以前，国家就已经出台了有关规定，管道燃气的授予需要公开招投标决定，而不是政府部门协议授予。因此，法律顾问认为上述经营权的授予不妥当。

  至于说上饶大通在开发区内已经营多年的事实，夏毅回应称，以前开发区不具备管道燃气经营权审批的权力，由此也不知道特许经营权的获得是否需要招标，开发区也没有关心这个事情。如今，法律顾问认为，如果企业在没有获得特许经营权的情况下经营，从法律上讲，（政府）可以将经营权收回再进行转让。他还向记者进一步表示，自己不久前才分管燃气这一块，上述特许经营权的争议早已经产生。由于西气东输管网在上饶已经开通，省里面对这项工作也有要求，所以招标越快越好。如果将来法院判定大通拥有开发区特许经营权，招标的企业该退出就退出。

  值得一提的是，开发区的上述说法并没有得到上饶市城管局的认可。“我们与大通燃气签订的特许经营协议，我们可以确认！”上饶市城管局燃气办主任詹健向记者明确表示，双方争执的关键性问题不是特许经营权，而是政府授予大通燃气的特许经营权是否经过招标。根据国务院公布的《城镇燃气管理条例》（即583号令）第十四条规定，“政府投资建设的燃气设施，应当通过招标投标方式选择燃气经营者。社会资金投资建设的燃气设施，投资方可自行经营，也可以另行选择燃气经营者。”也就是说，政府资源需要通过招标确定，私人投资建设的燃气设施，就没有招标这个概念。从法律效力来说，国务院583号令显然高于建设部126号令，而且前者发布的时间晚于后者。

  作为当地燃气主管部门的主要负责人之一，詹健进一步表示，大通的经营权是在国有企业改制的时候，通过收购继承过来的。2006年与城管局签署的特许经营协议只是完善手续。早在2005年上半年，上饶市政府就同意给大通经营（指上饶市政府批准同意博能燃气公司股权整体转让给大通公司，从而取得当地经营权），在经营了18个月后，怎么可能再招标？他的理解是，特许经营权的招标应在政府批准前，政府既然已经批准就不需要再招标。而且，招标的前提是政府投资的才必须招标，私人投资的，没有这个招标的概念。

  大通燃气聘请的郑律师也认为，《市政公用事业特许经营管理办法》仅对市政公用事业特许经营作了原则性的规定，允许通过地方法规、规章加以细化。目前，江西省尚无地方性法规、规章对是否通过招标的方式确定特许经营权予以明确。不过，从省外的经验看，对已有的市政项目，政府可以通过一定的程序直接授予原经营者特许经营权，并非仅有公开招标的方式，如天津和上海就是如此。

  气源贯通是导火索

  两公司利益争夺隐现

  在两大行政主管部门说法不一的背后，两家公司的利益争夺浮出水面，而这两家公司正是上饶大通和仁恒公司。其实，争夺的隐患早已埋下，只是伴随着燃气气源问题的解决，争夺日益公开和激烈了。

  记者在上饶当地了解到，位于开发区境内的西气东输二线管网上饶分输站基础设施已经建成，并于今年6月开通，只等二级对接门站建成后予以衔接，即可实现与上饶城市管网的对接。目前，上饶大通和仁恒公司均取得了江西省发改委能源局门站建设和管网铺设的项目核准批文。对于上饶大通来说，只要取得开发区最后的土地审批手续，公司就可以开工建设对接门站。上饶大通的城市管网距离分输站仅1.2公里，只需建好门站，再铺设1.2公里的管道，就可彻底解决困扰公司多年的气源问题。

  业内人士称，管网对接，对供气企业来说，不仅意味着成本大幅降低，更为重要的是，气源稳定后，大量的工业、商业用户将为燃气运营商带来丰厚的利润。其中，工业用户用气量大，价格较生活用气高。而开发区正是工业用户最为集中，发展预期最好的区域。

  显然，这项业务是块大“蛋糕”，而这块“蛋糕”恰恰也是仁恒公司看上的。记者了解到，早在2010年11月29日，仁恒公司与上饶开发区管委会就签署了项目投资合同。仁恒公司拟投资7000万元在开发区内兴办天然气项目，提供天然气运输、供应、使用、管理服务，开发区则安排土地50亩，并给予相应的政策优惠。双方还约定，仁恒公司在进行项目建设之前，应依法获得市政公用事业（燃气项目）的特许经营权，否则由此产生的损失自行负责。

  而问题就出在特许经营权上。一方面，仁恒公司刚成立不久（2010年8月17日成立）即与开发区管委会签署投资合同，其意在取得开发区范围内的特许经营权；另一方面，大通公司占得先机，认为自己早已经取得包括开发区在内的上饶市中心城区燃气业务经营权。由此，产生了仁恒公司与大通公司在开发区特许经营权上的“短兵相接”。

  从记者实地采访来看，在两家公司争夺的“前台”，上饶开发区与城管局两大主管部门的观点也出现了迥然不同的“背离”，焦点即在大通取得的特许经营权是否需要公开招标或者大通燃气取得的特许经营权是否合法有效上。

  大通公司与上饶市城管局签署的特许经营协议是否符合规定？上述各方的争议是否将迎来什么样的结果？记者先后联系到了上饶市政府办公厅城建处，以及上饶市政府法制办等诸多政府部门，但对于谁是谁非，仍没有最终说法。上饶市政府办公厅城建处相关人士表示，他们已居中进行了多次调解，由于双方未达成共识，还曾将开发区招标予以暂停。但对于谁是谁非，他们无法给出准确的判断，还是希望双方协商解决，否则只有通过诉讼由法院来判决。

  仁恒公司并无资质

  开发区缘何一路“绿灯”

  仁恒公司是一家什么样的公司，何以得到上饶经济开发区管委会的力挺？

  记者从相关工商资料中发现，仁恒公司为几名自然人注册的民营企业，注册地址位于上饶经济开发区七六西路，注册资本1000万元，经营范围包括天然气输配设置的建设与经营管理；管道天然气的输配和销售等。

  今年4月28日，仁恒公司在出具承诺书，并经开发区经发局“盖章”力挺之后，方才成功通过开发区工商局给予的营业执照年检。

  这份由仁恒公司向开发区工商局出具的承诺书显示，仁恒公司成立于2010年8月17日，从事天然气经营项目。目前，该项目处于筹建阶段，尚未经营，燃气经营许可证正在办理当中。仁恒公司还承诺：争取在两年内将该证办妥，并交于该局，望该局给予办理公司营业执照年检。而开发区经发局也在承诺书上盖章，并注明“情况属实，特许经营招投标正在公开招投标。”既然是公开招标，经发局如此盖章力挺显然值得商榷。

  而据《城镇燃气管理条例》第十五条，国家对燃气经营实行许可证制度，符合条件的由县级以上地方政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。申请人凭燃气经营许可证到工商管理部门依法办理登记手续。仁恒公司在不具备燃气资质的情况下，何以通过工商注册，并成功年检？

  开发区工商局相关负责人向记者解释称，如果是新注册的燃气公司，燃气经营许可肯定是工商登记的前置条件。但仁恒公司注册时间是在《城镇燃气管理条例》颁布之前，所以给予注册。该人士还称是出于“人性化处理”而对其营业执照给予年检。但他们在工商登记中注明为筹建，筹建期不允许仁恒公司对外经营。

  记者随后在正常工作时间前往仁恒公司办公区域，公司多间办公室紧闭，仅有一名林姓工作人员值班。他告诉记者，仁恒公司作为行业内企业，只是为个别用气企业进行了“ 技术性支持” ，并不算经营。他还告诉记者，由于公司处于筹建期，老总出差了，无法答应记者提出的采访要求。

  不仅在工商登记上进行“人性化处理”，开发区对仁恒公司的“力挺”还可以从其三次招标公告的表述中看出一些端倪。

  今年2月，开发区就辖区内天然气项目特许经营权进行首次公开招标时，对招标人资格条件明确要求为，“投标人必须是在开发区注册的、并在中标前与开发区管委会签署《天然气项目投资合同书》的天气气经营公司。”实际上，符合此项条件的只有仁恒公司一家。今年5月，开发区第二次招标时的投标人条件虽然删减了与开发区管委会签署合同一项，但依然要求“投标人必须是在开发区注册的天然气经营公司”。实际上，符合上述招标条件的同样仅有仁恒公司一家。

  至7月份，开发区管委会发起的第三次招标进一步删减上述条件，但“投标人必须具备江西省发改委能源局关于本次天然气利用项目的门站建设和管网铺设的项目核准批文等相关政府支持性批文”，仅此一项，满足招标条件的也仅增加了上饶大通一家，其他燃气企业均被排除在外。而大通公司因认为上述招标侵犯其权益，公司负责人明确表示参与招标相当于认同了侵权行为，因此不可能参与。从开发区上述三次名为公开招标的行为中不难发现，其实际的指向性十分明确。

  然而，要取得特许经营权，管道经营企业必须取得燃气经营许可资质。夏毅最初向记者表示，仁恒公司应该具备许可资质，而且由省里颁发。但随后其向下属了解情况后，改口称需要进一步核实。

  在采访中，上饶城市管理局参与燃气经营资质审批的工作人员也向记者证实，早在2010年，仁恒公司曾持发改委、开发区相关文件前往燃气办申报燃气经营资质，由于其燃气设施远不能满足审批请求，他们未予以核准。直到2011年11月30日城管局将燃气审批权移交（实际为委托）给开发区管委会，仁恒公司仍不具备燃气资质。上述人士还表示，国家对燃气经营资质的审批有严格的规定，比如说场地、设施、专业人员等。相当于开车的人首先需要拥有驾照。如果没有经营资质，是不允许从事燃气经营业务的，当然也无法参与燃气特许经营权的招标。由此，管道企业须先取得燃气经营资质，才有资格取得特许经营权。

  特许经营权不确定

  大通燃气业务预期或遭重挫

  大通燃气主营业务主要包括商业零售和城市燃气，其燃气业务2009年、2010年、2011年分别收入9917万元、7242万元和8685万元，占公司主营收入比为30.1%、25.5%和15.6%。其中，上饶燃气公司占大通公司燃气板块业务的比重超过7成。上饶大通2011年实现营业收入6348.93 万元，营业利润1139.62 万元，净利润832.25元。虽然燃气业务近三年在大通燃气营收所占比例逐年下滑，但经营业绩相对稳定，随着上饶地区西气东输的贯通，上饶大通燃气业务面临爆发式增长的契机。

  上饶大通负责人向记者表示，目前，上饶大通所需的天然气主要依靠汽车从景德镇拉气，公司每天有5辆专用气灌车往返于景德镇与上饶之间，200多公里的路程需要4-5小时才能跑完一趟，运输成本可谓高昂。由此可见，上饶居民目前的用气价格高达5.1元/立方米。如果管网对接后，公司成本大幅降低，老百姓用气价格也会相应下降30%-40%。正是由于气源问题，公司多年来面临着发展的瓶颈，许多工业客户也不敢开发。此次气源解决后，大量工业、商业客户的开发，无疑将大大提升公司的经营业绩。

  据其预计，几年后，公司在上饶地区的日供气量将由目前的3万方左右猛增至50万方，增速在15倍以上，收入规模将达到5亿元以上。其中，开发区日用气量约占半壁江山，预计可达到25万方。

  由此可见，燃气业务未来几年将是大通燃气弹性最大的一块业务。如果大通丢失开发区的特许经营资格，意味着未来在上饶将丢失一半的预期收入。更令公司担忧的是，公司在整个上饶地区取得的特许经营权都将面临合法性问题，其燃气业务的可持续发展将面临巨大的不确定性风险。