⊙张茉楠

  在一面是城镇化所释放出巨大内需潜力，另一面是大量政府基础设施投资引发债务融资膨胀的情形下，如何建立财政和债务约束机制，加强预算绩效和债务管理，建立真正可持续的城镇化投融资体制，加强监管并有效防范财政金融风险已成当务之急。

  面对投资扩张下的债务扩张以及可能引发的系统性金融风险，监管层已经形成了一条严格监管的思路，并采取了一系列相关措施。去年底，财政部等四部委联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（下称“通知”），明确划定红线：地方政府不得组织单位内部员工集资购买理财产品，不得将储备土地注入融资平台公司，不得出具担保函，公益性质项目不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。而近日，银监会又出台了《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》重拳规整商业银行的理财产品、遏制地下金融和表外借贷等影子银行资产扩张能力，严控政信合作泛滥，这无疑也是这一严管思路的延续。

  城镇化带来的投资扩张是具有内生性的。城镇化是扩大内需的最大潜力，当然更需要大量基础设施投资。随着中国经济转入“中速增长”，结构性减税、以及向民生财政转型，政府刚性支出迅速增加，财政支付压力进一步凸显。据测算，“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元，根据预算草案报告，2013年地方财政收入合计11.5427万亿元，地方财政支出总量为11.8927万亿元，地方财政收支差额达到3500亿元。巨额投资资金从何而来一直是个大难题。

  为解决城镇化建设的融资难题，地方政府通过建立城建公司、地方商业银行和城投公司等来调动社会资金和银行贷款，形成了地方政府投融资平台。由于政绩与基建项目高度关联，虽然两年前地方债务遭遇了银行贷款严格限制，但各地方债务并未得到有效遏制，而是被转移至银行表外通过城投债、信托等理财产品形式滚雪球式扩张。平台贷、城投债、各类信托以及政信合作等债务融资模式遂成为首选。

  目前我国的地方融资平台约有1万个左右，预计今年中长期平台债务到期量将是去年的1.65倍，如果结合市场配置与投资需求规模，预计今年全年的城投债净供给量为10000亿元，累计发行量将达到1.1万亿元。由于平台债务存在相当大的政府隐性担保，所以，隐性债务比显性债务更值得警惕。在各地方政府的融资平台运作中，抵押土地资产以获得贷款收入，是目前最常用的融资方法。地方政府以土地作为优质抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，而土地出让金收益是偿还债务的主要来源。但土地出让金和财政税收难以满足政府推进城镇化建设所需资金，

  自1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降到2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重。

  中央结算公司数据显示，2012年全年地方政府债发行2500亿元，较上年增加500亿元；银行间债券市场发行的城投类债券累计达6367.9亿元，较2011年增加3805.9亿元，同比增长148%，增幅较上年同期扩大120个百分点。除发行债券外，地方政府通过政信合作的方式获取的资金也增长显著。所谓政信合作，即信托公司与各级政府在基础设施、民生工程等领域开展的合作业务。这种融资主体通常是地方城市建设投资公司或实力企业，还款通常会有地方政府或地方人大列入预算，或直接以地方政府的债权收益权作为融资标的。去年三季度，基础产业信托在发行数量和规模上均超过了房地产信托，发行规模环比增长65.25%，同比增幅高达315.37%，涨幅惊人。

  无论是平台贷、城投债，还是各种形式的政信合作，这些现行融资模式都存在融资主体的设立和运作不规范，融资平台缺乏外在约束机制以及还款来源上对土地收入依赖较大等问题。由于各地的拆迁成本大幅上升，以及土地出让收入的日渐减少， 2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，其中净收入占比仅为5.9%，加上土地相关税收收入，2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%，相比2010年31.7%的峰值急剧下降。从中长期看，地方政府非得通过加紧拓展高科技开辟新的财源不可。

  当前迫切要解决的矛盾是，既要保障城镇化过程中所需的基础设施投资，以及民生等刚性支出，又要避免投资扩张引发的债务扩张。因此，未来有效建立财政和债务约束机制，唯有“多管齐下，标本兼治”，合理划分各级财权和事权，推动以支出责任对等为目标的分级财税改革，或许才会形成可持续的城镇化投融资模式。

  （作者系国家信息中心预测部世界经济研究室副主任）