我国楼市调控目前已进入一个政策失效的敏感时期：房价依然较快上涨，各地“地王”不断涌现，房地产泡沫已经相当突出。近期国家发改委公布的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》中明确“扩大个人住房房产税改革试点范围”是财税体制改革的重要任务，引发市场对近期扩大房产税征收地区范围的猜想。楼市调控政策应当配套征收房产税。问题是房产税为何应当开征，房产税如何开征，房产税何时会全面推开，这些问题都与认清房产税的性质和功能是什么密切相关。

  ■尹伯成

  房产税基本功能:

  为地方政府提供收入来源

  目前有关房产税功能的讨论，归纳起来有四种观点：一是提供稳定税源，取代对土地财政的依赖；二是抑制楼市投资投机，以建立楼市调控的长效机制；三是让多占房产者付出代价，调节贫富差距；四是引导居民合理住房消费，节约土地资源。

  应当说，房产税具备了上述四方面功能。但以笔者之见，这些功能虽然都很重要，但都是属于派生功能。实际上，鉴于房产是一种不动产，房产税在本质上讲是一种财产税，既然是一种财产税，显然就不存在该不该开征的问题。所有市场经济国家都有这个税种。

  有人说，买房时已交了70年土地使用费，现在开征房产税，岂非重复征税。事实上，尽管你付了70年土地使用代价，但不等于说国家不能征收房产税。因为，房产税不是地产税，而是对房屋这一财产所征的税收。税收的本质是国家凭借政治权力参与国民收入分配取得财政收入的活动。有鉴于此，房产是居民最重要财产，政府自然可以征收房产税。

  承认房产税是一种财产税，就意味着谁拥有的房产越多，或房产价值越大，谁缴纳的税必然也越多。为什么？因为你的房产需要国家政权机器保护。所以,房产价值越大，受保护的财产越多，理所当然就应当多缴税。这叫权利与义务对等。

  如果“赋税是政府机器的经济基础”（马克思语），税收是国家获得财政收入的最主要来源，房产税的基本功能就可以描述为是“为地方政府提供稳定的财政收入来源”。认识并坚持这一点，意义重大。

  第一，可以让地方政府从根本上逐步摆脱对土地财政、尤其是对出让土地使用权取得收入的严重依赖，大大降低各地政府“高价卖地”的冲动。可以说，房产税作为地方财政收入稳定来源的政策一旦出台，可以关闭土地财政尤其是“高价卖地”的总闸门。地价问题解决了，房价稳定才有保障。

  第二，可以从根本上稳定人们对楼市的预期。由于投资渠道缺失，银行存款因而通胀而贬值，股市投资赔钱，唯独房产投资多年来一直只赚不赔。此外，推进城镇化进程，对城镇房产需求升温，人们预期未来房价还将继续上涨，导致投资房产热情不会因为严厉的楼市调控而有所减退。如果把房产税定位于主要为地方政府提供稳定收入来源，未来房产税征收不仅增量要收，时机成熟时存量也要征收，这将从根本上改变人们的楼市预期，促使他们从成本和收益角度认真考虑今后是否还值得将房产作主要投资工具。

  第三，可以为各地经济可持续发展，为实现新型城镇化提供有力保障。目前各地政府造城筑路，兴建配套设施以及解决部分民生问题所需资金，很大程度上依靠出让土地使用权的收入。然而，靠卖地过日子局面不可持续。开征房产税，可以让各地政府从土地财政泥坑中走出来，也可以改变人们对楼市走势的预期，起到抑制楼市泡沫继续膨胀、控制商务成本、发展实体经济等作用。这样，农民才能进城而安居乐业，新型城镇化才会逐步实现。

  房产税的三大派生功能

  将为地方政府提供稳定收入来源作为房产税的基本功能，不等于说可以忽视房产税的其他功能，但在此必须明确的是，其他功能都是从上述这一基本功能中派生出来的。

  首先，征收房产税，有利于发挥抑制投资和投机需求的楼市调控功能。因为，开征房产税将大大增加房产的持有成本，如果加上执行房产增值时还要征20%所得税的话，将有望迅速抑制楼市的投资和投机需求，从根本上动摇房价大幅波动的经济基础。

  尽管市场经济应当允许正常的房产投资和投机活动，但由于过去我国缺乏房产税，导致房产投资和投机过度繁荣。如果把房产税的功能仅仅局限于楼市调控，根据房价涨跌出台或调整房产税，一旦房价停止上涨或向下适度调整，岂不意味着房产税可以“偃旗息鼓”了吗？从这个角度看，引入和扩大房产税从根本上还难以抑制人们的投资和投机需求。相反，如果将房产税的基本功能定位于是为地方政府提供稳定的财政收入来源，不管楼市兴衰或房价涨跌，房产税总是要征收的，结果是将增加人们的房产持有成本。这一市场预期一旦形成，征收房产税将起到抑制投资和投机的调控功能，建立起楼市调控的长效机制。值得关注的是，楼市调控功能只是房产税的派生或从属的功能，建立在房产税的基本功能之上。如果主次颠倒，把房产税当作降低房价的大棒挥舞，房产税作为楼市调控的效果将大打折扣。

  其次，征收房产税，还具有调节贫富差距的派生功能。开征房产税，政府可以要求富人以缴纳房产税形式调节其一部分获利，再通过建设保障性住房及其他形式转移或让渡给住房和生活困难的弱势群体，结果是可以起到调节贫富差距的一定作用。当然，发挥房产税调控贫富差距功能是有条件的，如果税率很低或不实行累进制，也无法有效发挥这种功能。至于怎样把房产税率定得适当、合理，关键看房产税的基本功能定位。从笔者对房产税定位于给地方政府提供稳定财政收入来源来看，估计这一税率即便相对合理，也不会定得过低。

  再次，房产税可以引导居民合理住房消费，节约土地资源。居民会从自身利益出发，理性考虑自己该住多大面积和多大价值的住房。考虑到中国“地少人多”的国情，绝大多数城镇居民会选择居住中小套型的普通商品房或保障性住房，而不是追求住房越大越好。过去，人们之所以总是要求不切实际的住房消费，其重要原因之一是因为一旦购买了住房，可以不支付住房的持有成本。开征房产税，促使人们根据自己的经济能力合理安排包括住房在内的各方面生活消费，从而有利节约土地资源，有利于优化使用土地资源的高效利用。

  征收房产税还需解决的几个问题

  围绕房产税的基本功能，还有如下几个问题也值得思考

  一是有关税收负担问题。其核心是开征房产税会不会增加百姓的税收负担。要让百姓消除这种忧虑，第一，应当规定人均住房消费免税额，其免税范围和程度在全国应大体统一，但也可因地、因时制宜允许存在适当差异。例如，假定上海市目前规定人均50或60平方米自住住房可免征住房税，就可以把约70%普通居民家庭排除在房产说征收的范围外；第二，超过免税面积一律征税，但税率可按人均超面积具体情况实现逐步累进制，如超20%人均面积的税率很低，超40%或50%人均面积的税率较低，超80%或100%人均面积的税率较高。这样，既可保证地方政府的收入来源，又可起到抽富济贫或缩小贫富差距的作用。

  二是有关房产税开征步骤问题。由于房产税率涉面广，尤其会影响到相当多的既得利益者，在开征房产税的做法和步骤上必须慎重。房产税一旦全面铺开，虽说不能一成不变，但政策不可朝令夕改。就房产税开征而言，一定要“由点到面，由易到难”，经过试点再逐步推广。在税率设置上应当“由低到高”，逐步提高。另外，在房产税运行初始阶段，为减少阻力，可采取最简便易行的办法是“先增量而后存量” （目前上海的做法），但此做法不可固化，适当时候应当实现房产税从“增量”征收向“存量”征收过渡。否则，这不仅不公平，也难以发挥征收房产税为地方政府提供稳定财政收入来源的基本功能。

  三是房产税全面开征时机问题。鉴于目前我国许多地方政府手中仍握有不少土地资源，土地转让大量收入，可以帮助城市建设和兴建保障性住房，另加一些征收房产税的技术问题尚未解决，有理由估计，当城镇可用于建造商品房的土地转让资源所剩无几时，或是对存量商品房全面开征房产税之日。尽管这一天目前尚未到来，但迟早会来到。

  四是关于房产税的替代问题。房产税是将房地产开发环节和交易环节的税费转移到持有环节的税种，是对土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税、营业税等相关税种的一种替代。但土地增值税等税种是房地产税而不是房产税，房产税开征可以替代印花税、契税等相关税费，但不能全部替代现行各种房地产税收。由于部分税费被替代（取消）了，一定程度上反倒可以减轻房产持有者特别是免征房产税家庭的税收负担。

  （作者单位：复旦大学房地产研究中心）