——评《金融守护人：监管机构如何捍卫公众利益》

  ⊙潘启雯

  要烹制出美味可口的酸辣汤，需要恰如其分地平衡辣、甜、酸等味，喝一汤匙辣椒油绝对让人抓狂，但如在烹制酸辣汤时少加一汤匙辣椒油，就会破坏各种味道的美妙平衡。在《金融守护人：监管机构如何捍卫公众利益》中，美国奥本大学梅肯研究院高级金融研究员詹姆斯·R·巴斯、威廉姆斯大学经济学教授和发展经济学研究中心主任小杰勒德·卡普里奥、加州大学伯克利分校哈斯商学院银行和金融学的威利斯·H·布斯讲座教授罗斯·列文三位经济学家以“烹制酸辣汤”的比喻说明，就像要烹制上好的酸辣汤一样，设计恰如其分的金融监管，需要全面考虑所有政策对金融市场产生的综合效果。仅评估某项政策单独发挥作用的效果，无疑自欺欺人。

  《金融守护人》是继《反思银行监管：除非监管者是天使》之后，三位学者“二度联手”纵横批判金融监管顽疾。“打蛇打七寸”，行家里手抓住了金融监管最关键的一点：2007年至2009年金融灾难的爆发并非偶然，整个事件犹如一次过失杀人——金融监管者“在2008年金融动荡前的10～15年间，不断地设计、执行和维持着糟糕的政策”，他们背离了公众利益，看似改了又改的金融监管存在“系统性偏误”，即“既不是监管者工具不足、权力不够，也不是监管者没有看到金融体系的漏洞，而是他们没有跟公众站在一起”。在金融危机发生前，监管者倾向于实施并固守那些鼓励过度承担风险的政策，即便发现金融体系存在风险，他们仍毫不作为；危机后他们立志改革，增设监管机构，扩大监管范围，信誓旦旦地保证金融危机不会重演，但现实一次又一次撕碎了他们的谎言。

  “金融守护人为何不为公众利益服务”？三位学者发现，腐败以及金融机构和监管机构之间的“旋转门”（即金融机构与监管机构的员工互相跳槽），扭曲了金融监管。早在2008年，美国财政部通过不良资产救助计划救助主要金融机构，包括顶级投资银行、AIG，以及其他几家大型金融机构，收效良好。财政部前办公厅主任、主管金融机构事务的助理部长、国内金融事务次长、金融危机事务顾问、国际事务次长、主管国际金融事务助理部长，以及主管立法事务的助理部长等之后均跳槽到那些他们刚制定救助政策的金融机构。当监管者变成了被监管者，而被监管者也摇身成了监管者，人们根本无法确定这些金融守护人到底是为公众服务还是为其下任老板服务。对金融守护人的信心怎么可能不降？

  除了“旋转门”，本书还引入“从众心理”概念说明金融监管人还有可能因为“主场优势”而背离大众利益。芝加哥大学金融学教授托比亚斯·J·摩斯科韦兹和《运动画报》高级编辑乔·沃森姆在合著的《塑造佳绩》中曾令人信服地描述了“主场优势”现象：在过去100多年所有主要棒球联盟和大学橄榄球赛事中，客场球队获胜的比率从未超过主场球队；而在全球所有专业足球赛事中，主场球队获胜比率远高于60%。就金融监管而言，金融服务业在“主场球迷”中占主导地位。监管机构每天都要与金融服务业打交道，这也意味着监管机构所处的“社会环境”由金融机构主导。由此，金融监管机构可能更偏向金融服务业，在向其表达意见的群体中，公众的声音非常微弱。而金融机构还可能花费大量时间和金钱游说政客，并让他们给监管机构施压，使监管机构以有利于金融机构的方式解释和执行相关法律。

  当下十分流行的观点认为，始于2007年的全球金融危机发源于美国，金融创新和复杂的金融衍生品是始作俑者。其他国家的监管部门非常乐意接受这种观点，因为这可以使各国监管部门不必为本国所发生的危机而受指责。

  对此，三位作者毫不讳言，金融创新、监管真空和监管权力不足这些因素固然重要，但不足以导致这场自大萧条以来最严重的危机。许多欧洲国家只有一家监管机构和很少的金融创新却仍然爆发了金融危机，这说明新金融产品并非危机核心诱因。爱尔兰、东欧或西班牙等国并无重大金融创新，新金融产品也没有摧毁英国的金融体系。多头监管导致的监管真空可能在一定程度导致了美国金融危机，但这不能成为美国监管机构不作为的借口。与此同时，部分因采用统一监管模式而不存在监管真空的国家，也深陷危机泥潭。此外，也无证据表明监管权力不足会导致金融体系动荡。若只是因为监管当局有能力调整相关政策却选择不作为，便认为监管当局无能是导致金融体系脆弱性的主要原因也无说服力。相反，“所有危机国均存在严重的制度性缺陷，使得制定的政策破坏了金融稳定，且在金融业情况恶化时仍继续执行既有政策，最终导致金融大厦崩塌。因此，这场危机与监管和政治体制的缺陷有关，导致其在危机不断升级时仍未及时采取妥善的应对措施”。

  此外，金融守护人通常有足够时间调整政策以应对不断增加的金融体系脆弱性。也就是说，本次危机与不可预见的冲击无关。“某种监管机构一次犯错不会导致危机的爆发，相反，正是由于很多监管机构多次犯错，才使得问题变得积重难返，直到事态发展到无可挽回的地步。”

  为何美国监管当局不报告金融机构杠杆率的惊人增长，或银行将几万亿美元的资产移至表外？为何爱尔兰监管当局在致函盎格鲁-爱尔兰银行对其规模飞速增长表示关切后，要坐等两年半才得到该行的答复？为何英国监管当局在北岩银行危机爆发前三个月，还对该行授予蓝丝带并允许其提高分红？这些案例都说明制度性缺陷普遍存在，很多国家的金融守护人并未有效保护本国民众的利益。

  成功且持久的改革需要解决导致金融体系系统性失灵的核心问题——金融守护人的治理。由此，三位作者批评了仅简单修补这轮金融危机中暴露出的监管漏洞的做法，直言这是治标不治本。尤其危机后新鲜出炉的《多德-弗兰克法案》和《巴塞尔协议Ⅲ》。虽然号称“史上最严”，但是由于这两项监管新政并未解决如何让监管者为公众服务这一基本制度性问题，同样治标不治本。例如，《多德-弗兰克法案》虽然篇幅很长，但太模糊，说客们可加大游说力度以影响法案具体措施细则的相关制定工作，以至于有人戏称《多德-弗兰克法案》可更名为“2010年金融说客充分就业法”。

  在更严厉的监管与更有效的监管之间，始终都像一场道高一尺魔高一丈的猫鼠游戏，在理论与实践之中永远存在难以逾越的鸿沟。当下，没有一家现有金融监管机构不受政治和市场的影响，于是如何促使监管机构（即金融守护人）真正为公众服务显得尤为重要和迫切。在 “如何让金融守护人服务于民”这一章中，三位作者提出了设立“人民卫士”（Sentinel）这一非常规机构的设想，用它来改善制定、实施、评估和改革监管措施的程序。

  “人民卫士”一词取自美国第四任总统、美国宪法之父詹姆斯·麦迪逊的著作。麦迪逊早就觉察到了公共官员可能经常会不顾及公众利益的问题，因此，随时获取任何有助于评估金融监管的信息是“人民卫士”的唯一权力。而按三位作者的设计方案：“人民卫士”主要由精通金融运作和风险管理的专业人士组成，没有直接监管权，也不能削弱任何法定监管机构的权力，但具有“不受短期政治影响、独立于金融服务业、具有获取相关信息以评估金融监管的权力、拥有综合评价金融监管的必要资源，以及能为公众和其代表提供有效评估的显赫地位”的显著特征。它职责是发挥“第三只眼”的作用，全面、专业和独立评估金融监管，使公众及其代表知情，最终提高监管效能。

  当然，三位学者也承认：单靠“人民卫士”的力量还不够，设立这样的机构 “虽然不是治愈金融监管体系顽疾的良方，但对弥补监管部门核心缺陷来说是必不可少的”。