□周子勋

  国务院常务会议决定，在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。在基础设施建设领域引入社会资本就是通常所说的PPP（公私合作）模式。

  基建等领域向民资开放并非新话题， PPP在上世纪90年代就有过一轮热潮，2004年左右又有一轮。如今，在稳增长与财政的压力下，这种需求更为迫切。近几年，民间投资比重稳步提高，投资结构逐步优化。从总量来看，2010年至2013年，民间投资占全社会固定资产投资的比重分别为55.9%、60.3%、61.4%、63%，增速分别为32.5%、34.3%、24.8%、23.1%。今年一季度，民间固定资产投资44303亿元，同比名义增长20.9%，占全社会固定资产投资的比重进一步提高到64.8%。看结构，民间资本在公路、轨道交通、污水处理、城市绿化等领域的参与力度逐步加大。

  只是，鼓励社会资本进入基建等领域的政策出台，社会资本就真的会买账吗？笔者对此有所保留。首先，整体经济环境严峻，能拿到特殊资源的国有经济都感到困难，民营经济困难更大，他们的投资意愿也在降低。其次，社会资本进入了开放后的市场，但利益能有保证吗？比如社会资本进入后能否投资控股？如何保证其产权和利益？能否得到真正公平的待遇？如果这些问题都还没有明确答案，社会资本很可能会持观望态度。

  毋庸讳言，政府部门力挺PPP，其目的是通过杠杆化融资，撬动社会资本参与政府主导的基建投资。然而，国际清算银行最新发布的数据显示，目前我国企业的负债率已接近GDP的200%，创全球之最，私人部门能否在接下来的新型城镇化中担当大任尚不明朗。此外，目前我国有关PPP模式的法律体系不完善，公私合作中双方权利义务不明确，为PPP模式的机制设计带来了难题。若政府过度承担风险，则有国有资产流失之嫌，也无法有效缓解政府融资压力和风险分散诉求；若把风险过度向私人部门倾斜，则私人部门就会退避三舍。近年来部分民企在参与铁路建设等公私合作项目中铩羽而归，令许多民企担心，在政府与市场边界未明、国企垄断行业的市场化程度不高等境况下，贸然进入国企垄断领域，很难有效发挥PPP模式所体现的伙伴关系、利益共享和风险共担等效用，其资产安全性缺乏相应的防护性保障。

  财政部负责PPP推广的金融司司长孙晓霞也坦言，一些地方政府为了“招商引资”，向企业承诺了过高的收益率，有的企业没有充分论证就贸然进入，结果项目运营之后，政府负担不了这么大的支出压力，出现政府与企业“双输”的局面。市政基础设施领域，一些经营性项目很多是能赚钱的，现在是由政府的平台公司在做，国有企业由于效率较低老是叫苦说不赚钱。在中小城市，市场空间就那么大，政府平台公司已经在做了，社会资本可能就很难参与。

  更有业内人士表示，城市基础设施建设的各个领域，包括道路交通、污水、固废处理、教育、医疗等各个方面都可以采用PPP模式，国内PPP项目至少有七八千个，但法律和监管并没有跟上。由于没有统一的监管部门，PPP项目涉及交通、市政、水务、环保、财政等众多部门，后续经营缺乏有效的监管协调机制；缺乏统一的政策或者合同模式，又导致每个项目都要具体谈，而且地方政府较强势，若地方政府履约的自觉性不好，企业也得不到多少法律法规及政策保障。

  现在看来，对法规制度缺失的担忧，已成PPP项目合作企业的主要顾虑。出台PPP模式的法律与行政框架已刻不容缓。要真正对社会资本开放市场，需要推动整个市场体系的改革，约束政府权力，避免行政力量对微观经济的干扰。此外，还需要有一系列的配套政策。此次国务院常务会议提出要继续简政放权，营造公平竞争环境，规范市场秩序。这是保持经济合理运行、激发市场动力的重要进步。倘若社会资本的权益能得到保障，投资项目也足够吸引人，“稳增长”就不会再成为难题，这也是中央“稳增长”与“调结构”两大宏观经济政策主线的交汇所在。

  （作者系资深财经评论人）