上海处于关键转型期，作为今后一二十年中国发展的新示范，要求在战略上有突破性思维和举措：(1)上海要从作为增长极发展起来的特大城市角色，转向参与国际竞争的国际城市发展的道路；要从作为主导外围制造基地发展起来的副控中心城市，转向作为服务于全球资源再配置和高端产业链延伸的主控中心城市。（2）上海必须打破工业化时期运营系统、管理体制等的分割问题，加速产业横向融合，提高知识配置力，加快制度矩阵创新，培育城市聚集-创新潜力。（3）进行产业结构转型，提高服务业的效率和生产系统升级，通过可贸易现代服务业体系的建立，沿着效率提升技术创新系统；促进现代制造业零部件的国产化，通过加工度深化和一体化潜力的开发，使上海生产系统内生于国际分工之中。（4）借助自贸区的制度实验，突破传统体制对金融、医疗、教育、信息、法律等现代服务业的羁绊，特别应该探索金融和财税的体制试点改革，形成参与全球竞争的新体制。
⊙中国社科院陆家嘴研究基地 《上海产业结构升级和效率提升路径研究》课题组
⊙中国经济增长前沿课题组
本次研究是《上海市创新转型发展指标体系研究》提出的“持续效率改进推动结构变革”命题的延续，主要基于上海的发展阶段和新的经济理论观点对上海当前和今后五年逐步深化的“世界城市发展和产业效率提升”进行关键要素调研和测量。我们走访了金融、科技创新企业、开发区、医院、互联网培训、德国商会等十家机构调查，并对劳动力市场、产业、制度分割和服务业的外部效应做了测量，给出了上海发展趋势的政策性评估。
上海市面临的问题
进入新世纪以来，2013年城市化率突破90%，进入了稳定期，投资推动乏力，消费拉动超过了投资；上海市服务业增加值比重超过50%，工业规模化扩张动力减弱，近年来表现出持续的“结构性减速”，增长落潮过程中各种各样的体制分割问题及其对持续增长的摩擦加剧。
从其他国家经济追赶经验看，一旦高增长启动，工业化的强大推动力将发生作用，“增长极”的资源集聚能力持续累积。此时，经济的主要矛盾和问题集中于规模化扩张之上，同时把制度安排及过程调整置于一种被动适应的地位。而当经济减速发生时，规模化工业扩张所带来的负面影响显现。从经验看，有两种力量制约工业化规模扩张，一是工业资源的制约，一是土地租金的上升。两个因素迫使资源环境消耗性重化工业转移，“增长极”消失，经济减速发生。
经济由高速向低速增长的演替，使得一些制度缺陷和经济矛盾凸显。典型的是所谓“结构双重性”问题。与历史上拉美、日本等初级重化工业化高增长结束后所面临的问题相似，上海也不得不面对诸如大型企业和小型企业效率、工资双重性差异、产业间效率工资差异等问题，这些矛盾将是生产系统梯度由初级（传统）重化工业化向深加工度化持续爬升的重要阻力。上海“结构双重性”问题根源于自身生产组织安排问题：不但面临工业化带来的生产运营制度的分割——每一个产业纵向分割，要素横向基本不进行交换，更严重的是传统计划体制带来的部门分割。以开发区为例，每个开发区从园区名字就能看出主管部门，开发区成为部委的自留地。课题组走访的大量企业共同特点就是，只要能翻越制度分割篱笆，就能获得创新的利润，不论是金融企业、技术创新企业、互联网公司、德国的职业培训机构、开发区甚至是医院，都迫切需要体制变革打破分割，推动创新发展。
作为中国工业化发展时期的大城市，上海市是中国发展的“增长极”，是中国所有先导产业配置的中心，成为中国工业化发展最快的典范。2007年工业化带来的高增长阶段逐步回落后，工业化带来的产业纵向一体化分割和制度分割显露出来，追赶所导致的经济异质性加剧，构成由高速增长向均衡增长的主要障碍。分割产生的内在原因是，政府主导经济增长模式下“增长极”对资源的过度集聚和依赖，先导产业的国家战略支持，“选择性融资支持（selective financing）”。这三条在新的发展阶段遇到了问题，上海作为在工业化中定义的高产业关联性主导产业从高度聚集开始进入迁出阶段，如钢铁和重化工、造船和汽车制造等高关联产业因环保、土地价格上涨、劳动力成本等多因素要转移，选择性融资支持也失去对象，工业化中的资源集中变得没有方向了。城市中企业空间聚集和创新活动赖以发展的“横向联系聚集-创新模式”——即所谓的“面对面交流”、“劳动力流动”、“企业家创业聚集”和“大学知识外溢”等的创新机制，与原有的工业化推动的“纵向一体化”聚集有着巨大的差异。工业化推动的纵向分割主要表现是各种各样的结构双重性（dual structure），大企业与小企业生产率的差异；产业间生产率的差异；区域间生产率的差异；（在中国）所有制企业生产率的差异；以及相应工资差异等。
以上海为例做简单的测量，得出上海经济分割现象见下述四张表格表1-1、表1-2、表2和表3，分别从企业规模、企业所属关系（央地企业）和企业所有制关系三个层面，给出上海效率和工资分割状况的简单说明，就细分行业和工业企业的问题进行分析。
1、大中小型工业企业效率分割显著
表1-1、表1-2是按照工业企业规模对效率分割给出的比较。截至2011年，经过30年的规模化扩张，大型企业与中小企业之间的劳动生产率和人均资本装备差异比较明显。
从2011年与之前年份的总产值劳动生产率对比来看，尽管中小型工业企业与大型工业企业的表现出缩小的态势，但是其差距依然较大，除去1万人以上的大型企业，3000人以上的大型企业劳动生产率约为小型企业的2-3倍。大型企业与中小型企业效率差异，主要来源于人均资本装备水平的差距。从数据可以看出，大型企业与中小型企业人均总资产的差异，也通常在2-3倍。
一般认为，由于资本存量较低，中小型企业往往比大型企业具有较高的资本利润率，因为只有这样，经过一段时期的发展，才能实现自由竞争的利润均等化和中小企业对大企业的追赶。但是，上海的工业企业的资本利润率，在大型企业和和中小企业之间差距缩小的趋势不显著，这是规模化经济增长中的一个值得关注的问题。
2、中央和地方工业企业分割显著
表2中中央和地方工业企业的分割，主要表现在劳动生产率和资本装备的差异上。从2002年以来的情况看，上海市地方工业的劳动生产率与人均资本装备，与中央企业的差距愈来愈大。地方工业企业的资产增值能力（资产利税率），在2007年以前与央企有较大差距，但近年来差距逐步缩小，2011年基本与央企资产利税率持平。
3、不同所有制行业分割显著
表3提供了上海不同所有制行业的工资比较，包括国有单位、集体单位、外资单位以及其他单位。总体印象是，汇聚了中国个体私营小企业的“其他单位”，与国有、集体、外资单位的工资差距，在各个行业均比较明显（除去个别行业-如公共管理和社会组织）。一个有意思的现象是，上海国有单位工资与外资单位比较起来，只要是行政垄断程度低的行业——特别是服务业中一些垄断程度较低的行业，外资单位工资都比国有单位高。
更为重要的是，在上海结构性减速日渐显著的情况下，如果分割问题解决不好，很可能从与国际结构型互补，转变为“结构平行”，形成比较劣势。即当上海这样的大城市演化出来类似于发达国家的产业结构（或者产业服务化）时，如果依然坚持原有“干中学”技术模仿路径，那么制造业和服务业效率提高要受制于发达国家的技术扩散，而成本又大大高于后发国家，将面临国际市场竞争的“双重比较劣势”。随着上海的资源约束加剧、劳动力成本提高，如果不能及时转型，制造业比较优势不久将丧失殆尽，加之服务业本来受到管制效率就低，“双重比较劣势”已经逐步显现。这种双重比较劣势的后果，比单一工业化时期对经济的打击还要大。
上海市经济转型的理念
上海是新兴经济体特大城市发展的典型样本之一，它所赖以成功的基点是通过政府的特定政策集聚了大量资源，在产业上则表现为劳动分工的深化。分工创造效率是经济学诞生时就已经确定了的基本经济规律之一，该理论最成功的应用对象是工业化，特别是生产各类标准品的工业产品。但是，过细的劳动分工产生的最大问题是，企业的生产或经营体系过度标准化，资源分割，人的作用变得越来越小。现代经济理论表明，经济中真正活跃的要素，也是可以长期促进经济增长的应该是创新和人力资本的提升，也就是人的作用应该变得越来越大。从目前的情况看，政府可以通过一定的政策集中资源，但是，如果人的作用变得越来越小，产业和分工越来越细。这些资源很难得到集聚所产生的正效应。上面的分析表明，上海目前缺的不是资源，而是这些资源在现阶段不能得到有效的组合和使用。这就要求我们重新思考，上海怎么样从过去追求分工深化来创造效率，转向集聚创造效率的方面来。
作为中国经济的心脏，上海长期承担着发动机的角色。它既从国外吸收技术和资源，又将这些资源和技术向国内扩散；它既从国内吸收人才和资金，又向国外出口中国制造的各种类型的产品。但是，如果从全球经济的角度看，上海本质上内生于中国的经济体制和经济系统中，外生于全球经济系统；它是全球经济的参与者，但不是全球经济体系的决策者，更不是全球经济规则的制定者。从本质上说，它属于全球经济的外围，而不是核心决策层。上海所追求的世界城市，其目标应该是将上海内生于全球经济体系之中，成为其中的参与者和决策者。上海自贸区的建立为此目标已经迈进了一步，但路还很长。
服务业从“分工结果”到“增长条件”，最终成为“创新推进器”。从生产关联角度看，对于服务业的作用，存在两种认识：“结果说”和“条件说”。结果说认为服务业作为经济增长的结果而存在，或者近似表述为，服务业作为工业化过程分工的一个环节存在。条件说认为服务业的重要性远超过单纯生产率的衡量范畴，在很多情况下，服务业不是增长的结果，而是增长的前提条件。目前，全球价值链（GVN）已经将产品设计、品牌分销、管理和金融服务、以及产品技术定义为微笑曲线的利润两头了，而一般制造是最低端的，服务已经成为驱动经济的动力条件。联合国贸易发展理事会1985年的研究报告指出了服务业是增长的条件。1990年之后服务业的研究受到欧洲的广泛重视，到了新世纪，基于互联网已经推动全球服务业的大范围贸易。以互联网推动的服务业可贸易带到了基于复杂产品系统的技术创新和智能制造体系，已经构成了新的全球创新动力，也成为发达国家对发展中国家进行利润获取的新工具，当前的全球服务业谈判都直指这方面。我们希望上海市经济转型架构于基于创新的服务业平台上。
上海市生产系统转型的方向
工业化过程的增长加速与减速，与生产系统梯度升级的特定阶段有关，相应地，分割治理与生产组织方式和制度框架的功能演进密切相关。借用小泽辉智（Terutomo Ozawa）的雁阵追赶分析框架，可以给出生产系统结构升级梯度的一个直观表述，即升级环节具有清晰的阶梯爬升特征。基于现有工业化经验，产业结构次序爬升的路径如下：①要素禀赋使用阶段（即资本、劳动驱动阶段，典型如纺织业）→②非差异化分工阶段（即规模驱动阶段，此时重化工过程发生，企业产品相似，后果是重复建设。典型如钢铁、石化产业）→③差异化分工阶段（即装配线生产阶段，典型如汽车、电子元件产业）→④熊彼特创新阶段（即知识驱动阶段）→⑤信息经济阶段（即IT驱动阶段或新经济阶段）。
①准市场或政府主导的生产组织→②水平分工的企业集群I→③纵向一体化的企业集群II→④向内的系统集成模式I（即企业、金融等的国内一体化）→⑤开放的系统集成模式II（典型如美国、欧盟企业全球资源配置）。粗略划分，我们把上述5个生产系统升级梯度归纳为三类：①到②为初级重化工业化阶段，这个阶段的增长劳动、资本要素驱动，在国际分工体系中处于产业链末端，原材料进口支撑制成品出口和规模化是其典型特征。政府主导的水平分工是主要生产组织形式，生产管理粗放、重复建设、资源消耗、附加值低、生产链条短、以低要素价格获得国际竞争力是主要问题。③为深加工度阶段，这个阶段的重要特征是生产一体化，生产上移到国际产业链的中间环节。“以机械设备进口支撑机械制造出口”和注重效率是其典型特征，由于一体化的需要，协调管理作为一种创新形式逐渐变得重要。④和⑤为精细化阶段，网络化资本主义作为一种创新形式开始出现。
发展成功的经济体——如日本、韩国、中国台湾，生产系统以制造业转型为核心进行梯度升级的两条并行路径是：产业的深加工度化和制度矩阵更新。这也是上海生产系统转型的方向和趋势。
从工业化国家成败的经验教训看，生产系统转型成功与否，关键就是看能不能迈过制造业深加工度化这道门槛。深加工度化的魅力和建立困难，就在于该阶段有一个不同于初级（或传统）重化工业化阶段的鲜明的特征——即生产的网络化和默认知识。此时，保持稳定（均衡）增长的制度安排必须重新构建，不能依靠本土资源的增长极进行扩张了，而要积极参与到国际要素流的主动配置过程中，从制造中心向服务中心转变，主动调整制度安排是这一阶段所必须。
深加工度化阶段，无论是汽车、飞机还是现代电子产品，其生产的支撑单元是高附加值零部件，其组织形式是围绕装配线生产的一系列网络化零部件供应商，纵向和横向联合组成了一个生产综合体（或企业集团）。一旦这样的企业集群形成，便具有了生产环节上的垄断优势。典型的例子是，发达国家的汽车生产商向国外转移，常常连同其主要零配件供应商也一起转移（或者零部件从母国进口），因为FDI接受国在短期内不可能建立起本地高质量的服务商。更重要的是，深加工度化阶段的企业集团不仅仅是一个技术概念，它更多的是生产组织管理观念，大量技术知识、管理知识都以默认知识（师傅带徒弟，口传身教）的形式存在，需要大量的培训、试错才能获得。
制度矩阵嬗变的目标是促使生产系统梯度爬升，我们提出两阶段的创新路径：第一阶段，分割打破——即通过制度整合和激励规则消除分割，这是城市经济的核心层面，我们把这样的创新叫做“初级创新”。协调管理的初级创新，本质上是生产组织和制度的整合，在由初级重工业化、向深加工度化和纵向一体化演进的十字路口，至关重要。从生产系统结构梯度看，“次级创新”发生在生产集成化时期，与深加工度化的纵向一体化相比，这个时期工业部门内部、工业与服务业之间，城市生产与生活消费之间，已经形成致密的纵横网格。因此，由“初级创新”向“次级创新”的演替，是自主创新普遍的时期，不可能蛙跳实现。
面对初级重化工业化后增长减速，我们认为，上海现阶段首要的任务是治理分割问题——即，要想实现生产系统的深加工度化，制度矩阵需要更新，目的是增强上海新增长阶段的制度适应性效率。只有横向的制度支撑建立起来，上海才有可能走向有效率的稳定路径，进而爬升到次级创新的梯度。
上海作为世界城市的核心命题
全球经济发展经验表明，存在工业化阶段向城市化阶段服务业发展导致的结构性减速。但是发达国家保持竞争优势的核心仍是服务业和制造业的效率改进，尽管各国策略不同。
初级重化工业化阶段，服务业作为“分工的结果”存在，由于这个阶段选择性融资向工业-尤其大型重化工业的支持，服务业比较效率低下有其内在经济逻辑。之后待生产系统完成向深加工度化的转型，升级服务业、提高服务业可贸易性，才合乎经济逻辑，深加工阶段后，服务业是作为制造业“互补性条件”存在，这是高级阶段的“生产条件说”。因此，我们给出的经验准则是：在生产系统梯度进入深加工度化之后，高效的服务业效率才能导致更高的制造业效率。
世界城市就是服务于全球资源再配置和创新，它起到了全球网络控制中心节点的作用，即作为创新“缩放器”和“学中学”的知识配置力而存在，不断升级生产系统，利用制度体系服务于全球产业的要素流的配置。工业化的规模化扩张时期，初级重化工业化的技术来源是“干中学和投中学”，生产系统的知识配置能力弱，甚至对创新具有抑制作用。 深加工度阶段以后，随着城市化的发展，经济网络化程度更高，如果这个梯度得以顺利推进，那么，那么网络的知识配置力会越来越强大。换言之，各种“节点”通过知识网络的相互作用，会放大能力。即，通过“学中学（learning by learning）”不断增加网络的“知识转移能力”和企业的“知识吸收能力”，两个能力累积扩张，最终推动经济效率路径的形成。
从世界城市比较看，依据英国2010年英国经济家咨询发表的《全球城市竞争力基准》报告比较看，上海市的物质方面指标居于全球第一方阵，如：经济活力（Economic strength）列全球120个城市的第五位；物资资本（Physical capital）和金融成熟（Financial maturity）均保持着较高的水平，略低于前六位城市。
但上海软实力就相对比较弱了，特别是：（1）制度效率（Institutional effectiveness）低。制度效率的细类指标上包括最大比重的是财政自主权（Fiscal autonomy，权重占28.6%）、政府效率（占28.6%）和税（包括了增值税税率和税制，权重占14.3%）、法律执行和民主，这说明了城市的成熟需要更多的财政自治，才能有自我发展和完善的能力。（2）社会文化和人力资本层次较低。主要差距来自于文化开放、多元和活力，而人力资本上缺乏企业家精神以及教育质量等问题。但总体上看上海人力资本在全球处于中上水平。（3）全球吸引力方面：世界500强进驻、国际航班次数、全球领先的大学、有影响的国际会议和著名智库注册数量，在这方面上海还有很多可进取和改进的地方。
而向世界城市升级根本是靠软实力，即制度、人才、企业家精神、全球资源聚集吸引力。上海已经完成了全球制造业“副控制中心”，即链接全球和区域配置的核心地位，现在是要进一步突破原有增长极赶超时的制度桎梏，重塑上海的世界资源配置的服务能力，制度变革是关键。
几点建议
1、打破选择性融资支持体制，还大企业和小企业公平的投融资环境。主要是打破大企业的自然、行政垄断优势，给予小企业在市场、融资上的便利，提升城市就业能力，更增加企业创新活力。
2、以自贸区进行全新的制度实验。第一，确立境内关外的自贸区架构，设立自贸区管委会制度，并依据自身需求设立组织机构，割断原有纵向体制对自贸区的延伸，否则打破纵向切割就成了空谈；第二、探索区域拥有适度立法权，建立财政和税收的相对独立体制，建立符合国际标准的法规体系，适应国际资源配置需要；第三，探索建立高效的监管模式。
3、自贸区的建立着重探索世界城市的财税和金融的改革，为中国未来发展找出新的路径，集中在：（1）探索建立与国际接轨的地方税制体系，如向居民开征零售税（VAT）、由居民消费时缴纳的价外增值税、进而探索不动产税等，形成地方体制；（2）探索资本项下自由兑换，为多层次全球金融服务体系探索开路。
4、加强知识产权保护和人力资本提升。第一，有效落实公共资助研究知识产权保护。第二，尝试适度吸收德国知识产权管理的发明人原则，充分保障研究人员参与技术创新的权利。具体地讲，就是将公共资助研究成果首先归属于研究人员，只有通过特定的行为、程序才能转化为公共研究组织的财产。第三，要求公共研究组织成立专业化技术转让部门，实施排他性专利许可，并激励其建立高科技衍生企业或初创企业，以增强公共研究组织，特别是研究人员参与创新合作的谈判能力，从而发挥基础研究在突破性创新中不可替代的作用。第四，借鉴英国模式，由政府资助机构在体制、融资和技能上对公共研究组织成果商业化活动提供一次性的全方位扶持。第五，重塑公平的市场竞争环境，按三中全会的精神尽快建立知识产权法庭，确保创新外溢效应发挥。在知识产权保护的同时，提升人力资源的培训系统，增加人力的聚集，保证服务业的提升和生产系统升级。
(本文执笔人张自然、袁富华、张平、刘霞辉。参加本项目调研的人员有张磊、陈昌兵、王宏淼、付敏杰、张小溪、张鹏、陆明涛、李芳芳、辛超、王亮。）