■走向消费新时代的转型与改革(四)

  新型城镇化是我国消费升级的主要载体：（1）新型城镇化蕴含消费升级的巨大潜力；（2）新型城镇化释放消费需求的关键是推进劳动力城镇化向人口城镇化转型；（3）通过人口城镇化与城乡一体化建立农民持续增收机制，释放农村消费大市场；（4）以基本公共服务均等化为重点，推进中小城镇公共资源配置均等化。

  □中国（海南）改革发展研究院课题组

  新型城镇化的历史使命

  我国经济已进入拉动消费、扩大内需的历史新阶段，城镇化的作用有其特殊性。新型城镇化将释放巨大的消费需求和投资需求，将是我国扩大内需和促进产业升级的重要抓手。

  1. 新型城镇化承担着扩大内需的历史使命

  农业转移人口实现生活方式与消费方式的城镇化，将带来巨大的消费“累计效应”并由此拉动巨大的投资需求。2012年城镇居民与农村居民人均消费支出比约为3.22:1。据预测，人口城镇化率每提高1个百分点，意味着至少有1300余万人将从农民变为市民，这将直接带来1740亿元的新增消费；10年间城镇化率提高10-15个百分点，将带来1.7-2.6万亿元的新增消费规模，约拉动最终消费增长1.6个百分点。

  未来10年，我国城镇化率年均提高1.2个百分点，将再有2亿农民进入城镇，加上现有的1.6亿跨省流动的农民工，新增城镇人口将达4亿左右。按低标准计算，农民工市民化约需要人均10万元的固定资产投资，由此需要新增40万亿元的投资需求。新型城镇化在未来8-10年将给我国带来百万亿的需求，足以支撑我国未来10年7%左右的经济增长，是未来我国经济可持续发展的最大潜力和优势。

  2. 新型城镇化承担着转变经济发展方式的历史使命

  （1）以新型城镇化带动服务业发展。从国际经验看，城镇化率达到50%以后是服务业大发展的时期。我国服务业比重长期徘徊在40%左右，原因之一就在于长期过度注重劳动力的城镇化，只注重生产性消费而忽视了人的消费需求，服务业发展滞后于人口城镇化发展的需求，进而也导致了人口城镇化的严重滞后。

  （2）新型城镇化推动工业转型升级。新型城镇化对促进工业转型升级提出了迫切要求，必将推进工业发展模式和工业技术结构、行业结构、空间结构、组织结构和产品及市场结构的转型升级。

  （3）新型城镇化推动农业现代化进程。第一，农业要实现规模化，必须通过城镇化吸纳更多的农业转移人口从事非农产业。第二，农业现代化高度依赖城镇化。例如，通过城镇资本下乡，带动农业的现代化进程。

  3．新型城镇化承载着城乡一体化的历史使命

  前些年建设新农村的投入不少，但总体看成效不明显，并且难以持久。一个重要原因就在于没有把城镇化的因素综合考虑在内。规模城镇化是以土地扩张为突出特点、以工业化和非农产业发展推动的城镇化。这种城镇化的发展不仅难以拉动城乡一体化，而且还以牺牲农民利益为代价。通过人口城镇化拉动城乡一体化，应当成为城镇化建设的重大任务。

  从劳动力城镇化向人口城镇化转型

  推进劳动力城镇化向人口城镇化转型为核心的新型城镇化，将为我国释放消费潜力、带动经济结构变革提供重要支撑。

  1．城镇化模式与消费潜力释放

  （1）劳动力城镇化与工业主导相适应。随着劳动年龄人口的减少和农村剩余劳动力的不断转移，依赖“工业主导”、“劳动力红利”所推动的城镇化动力正在减弱，并由于农村转移人口不彻底的城镇化，“半城镇化”所带来的社会成本不断上升，迫切需要转型。

  （2）服务业主导有赖于人口城镇化。我国服务业发展严重滞后的原因之一就在于长期过度注重工业城镇化、劳动力城镇化，忽视了人的消费需求，服务业发展滞后于人口城镇化发展的需求，进而也导致了人口城镇化的严重滞后。

  （3）推进“双速驱动”的城镇化。未来5-10年，产业发展推动的劳动力城镇化将处于减速轨道，而消费升级推动的人口城镇化将进入加速状态，推动“双速城镇化”是未来一段时间我国城镇化发展的主要模式，也是以新型城镇化扩大内需、拉动消费、转变经济发展方式的战略选择。

  2．农民工市民化释放的消费潜力巨大

  （1）农民工市民化蕴含着巨大的消费潜力。目前，2.6亿多的农民工群体正在成为一个有实力的“消费大军”。目前，农村外出从业劳动力约1.6亿人，3-5年内，如果其中的90%变成市民，其消费水平达到城市居民平均消费水平，以2011年的消费水平计算，新增的城市消费规模至少将达到1万亿元以上。

  （2）农民工消费结构升级是一个大趋势。伴随农民工群体结构的变化，其消费环境的改善、消费能力的提高和消费意愿的改变，必然会带动其消费需求扩大和消费结构升级。

  （3）新生代农民工消费潜力巨大。调查显示，90年代的农民工比生于80年代和70年代的农民工更能花钱，他们的消费支出占收入的53%，而生于80年代和70年代的农民工的消费比例分别为47.2%和38.3%。

  3．人口城镇化带动经济结构变革

  （1）以人口城镇化带动消费结构升级。人口城镇化使大量农村居民消费趋近或达到城镇居民的水平。使得更多居民对吃穿住等生活必需品的需求占比逐年降低，对发展型消费，如教育、医疗、文化等的需求逐渐上升。

  （2）以人口城镇化推动投资结构转型。人口城镇化不仅不排斥投资，还能够带来巨大的投资需求。但是从现实情况看，我国的投资结构远不适应人口城镇化转型的需求。适应人口城镇化以及由此带来的消费结构转型升级的要求，不断加大公益性项目投资和消费供给能力的投资，推动投资结构的转型。

  （3）以人口城镇化带动中等收入群体的增长。从国际经验看，中等收入群体的扩大离不开人口城镇化。加快城乡一体化进程，将使一定比例的农民工和农民成为中等收入群体的新生力量。

  4. 确立人口城镇化的战略目标

  （1）未来5年左右，使人口城镇化率不低于1.5%的增长速度，人口城镇化率达到42.5%左右，初步形成人口城镇化的新格局。

  （2）到2020年人口城镇化率达到50%以上，基本形成人口城镇化新格局。

  （3）再用10年左右的时间，到2030年，人口城镇化率达到70%左右，基本实现人口城镇化。

  5．加快农民工市民化的制度创新

  （1）尽快出台农民工市民化的国家规划。建议：用2-3年时间，初步实现有条件的农民工市民化；用3-5年时间，通过放开户籍制度和城乡基本公共服务均等化的制度安排，基本解决存量农民工的市民化；到2020年总体解决农民工市民化，初步形成人口城镇化的格局。

  （2）创造条件让传统户籍制度退出历史舞台。解决城乡二元户籍制度的条件已经成熟。应在尽快剥离户籍制度的福利分配功能的基础上，分步推进户籍制度改革。1-2年，实现中小城镇户籍制度全面放开；3-5年，实现大城市户籍制度基本放开；到2020年基本实行全民统一的居住证制度。

  （3）尽快把农民工纳入城镇基本公共服务体系。未来7年，基本实现农民工市民化目标，重在把农民工纳入城镇公共就业、住房保障、子女义务教育、公共医疗、养老保障等基本公共服务体系，使农民工与城镇居民享受均等化的基本公共服务。

  启动农村消费大市场

  我国农村蕴藏着巨大的潜在消费需求，被认为是全球经济版图上少有的一个亮点。

  1．6亿多农村人口的消费潜力巨大

  （1）农村消费不足一直是制约我国扩大内需的瓶颈之一。30多年来，农村居民消费占居民消费总额的比重从1978年的62.1%下降到2012年的22.2%，年均下降1.17%；农民消费对GDP贡献率是也存在下降的趋势，1979-1985平均拉动GDP增长3.2个百分点；2005-2007平均拉动GDP增长0.71个百分点。长期来看，没有农民消费，我们的经济增长缺乏一个有力支撑。

  （2）建立农民持续增收机制是启动农村消费大市场根本举措。扩大内需、劳动消费，更需要关注解决农民持续增收的困难，以保持农村消费的上升势头。

  （3）以制度创新促进农民增收，启动农村消费大市场。有专家估算，如果农民土地权利得到有效保障，农地每年产出5000亿美元，农民收入将提高150%；如果宅基地进入市场，将有2500亿美元的消费能力。

  2．释放农村消费大市场潜力关键在于实现农民财产权

  （1）财产性收入对城乡居民消费差距扩大的影响。2001年以来，农民财产性收入对总收入的贡献率一直在5%以下，2012年仅为2.2%，是近10年来的最低点。农民财产性收入低，成为制约农村居民家庭消费、拉大城乡居民消费差距的重要因素。

  城乡居民消费差距与财产性收入差距基本同步。1992-2012年，城乡居民人均消费水平差距由1574元扩大到14389元，20年间扩大了9.14倍；城乡居民人均消费支出从1012.7元扩大1166.3元，扩大11.5倍；同期城乡居民财产性收入差距由30.5元扩大到457.9元，20年间扩大了15倍。

  城乡居民巨大的财产性收入差距降低了农村居民的消费预期。城乡居民财产性收入差距的不断扩大将对农村居民收入与消费支出预期产生负面影响，进而对农村居民的消费心理、消费偏好和消费计划形成冲击，相当大程度上抑制了农村居民的消费热情和消费意愿。以住房为例。尽管农村居民拥有的住房用地及住房面积超过城市居民，但城乡住房的市场价值天壤之别。

  据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心《中国家庭金融调查报告·2012》，我国城市住房财产净值为150万亿元，农村为48万亿元，城市住房财产净值是农村的3.1倍。

  3．制约农民财产性收入和消费需求的主要因素是农民财产权的缺失

  （1）农民不缺少财产，缺少的是财产权。在现行的农村宅基地使用权制度下，农民很难通过宅基地及住房流转得到产权增值收益。一座房子如果按照一平方米600元到1000元计算，我国农民宅基地及房屋估值，高估有20万亿元，少估也有15-18万亿元，20万亿元的房财没有房产证是不合理的。尽管物权法已将宅基地使用权界定为用益物权，但仅具有占用、使用权能，收益和处分权能尚不完整，导致城乡住房的市场价值天壤之别。

  （2）农村建设用地资产巨大，但不能转化为资本。我国建设用地中，农村集体建设用地大约2.46亿亩，超过城市所建成城区面积的2倍左右，这是目前市场上最贵的土地。如果建立城乡统一的建设用地市场，2.46亿亩的农村建设用地价格或高达130多万亿元。

  但由于现行农地制度缺乏对土地资产所有权的有效保障，使得农民家庭所拥有的资产是一种僵化的资产，不能通过市场进行交易，不能作为抵押物获得贷款，不能作为资本流动，很难带来财产性收入的增加。因此，解决农民财产性收入增长问题，关键在于建立起一种能够将农民拥有的资产转为资本的产权制度和市场机制。

  （3）农民缺少城乡要素平等交换的权利。近年来，尽管征地的补偿标准在逐年提高，但仍大大低于土地市场价格，土地净收益流入城市和工业，每年以万亿元计。出让价格往往是征地补偿费的十几倍甚至几十倍。土地出让收入大部分用于城市建设，直接用于农业和农村的占比很少，在土地要素配置上仍然是“以农补工”。并且，在土地收益分配中，政府大约得到60%-70%，村级集体组织只得到25%-30%，农民得到的不到10%。

  4．尽快从法律上赋予农民长期而有保障的土地财产权

  （1）从法律上把农民土地使用权纳入财产保护范畴。建议在《土地管理法》第二条中增加一款“赋予农村土地使用权人的土地用益物权，使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利”；第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”，修改为“实现农村土地承包关系稳定并长久不变”；法律将其界定为“农民财产权”，纳入财产保护范畴。从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押的完整权利。

  建议修改《土地管理法》相关内容，建立城乡统一的土地市场，主要通过市场配置土地资源，为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障；年内出台建立城乡统一建设用地市场的实施方案，以严格规划和用途管制为前提，建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，打破目前地方政府独家垄断供地的格局，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。

  （2）强化农民在征地中的主体地位。修改《土地管理法》关于征地补偿的相关内容，明确征收土地依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，按照市场价格给予公平补偿，在征收耕地的补偿费用中增加“社会保障补偿”，将被征地农民纳入城镇社保体系。修改《土地管理法实施条例》相关内容，进一步完善征地程序，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。修改《物权法》、《土地管理法》，明确禁止政府从事商业性土地经营。

  5．发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用

  （1）农地使用权资本化后，价值达高达10万亿元以上。初步估算，我国18亿亩耕地的潜在价值高达10.44万亿元。随着土地租金的逐年增长，考虑到未统计在册的土地，全国农村资本市场规模远大于10.44万亿元。

  （2）农村土地使用权资本的财富效应巨大。2011年，全国有农村家庭户近2.7亿户，按农地使用权资本化价值10万亿元计算，保守估计，平均每个农村家庭户凭借其承包的土地可获得大约3.7万元的财产价值，相当于2011年农村居民家庭人均纯收入的5.3倍。

  中小城镇内需与公共资源配置均等化

  充分发挥中小城镇在促进农村人口转移，扩大消费需求和投资需求的重要作用。

  1．中小城镇蕴藏着巨大内需潜力

  （1）中小城镇成为释放农村转移人口消费需求的重要载体。初步测算，到2015年，若有20%-30%的农村人口转化为城镇人口，新增加的城镇居民将使县域消费总需求增加近20%-30%。

  （2）中小城镇蕴含着巨大的投资潜力。以基础设施为例，有统计表明，目前小城镇基础设施的投入水平仅相当于大城市的13%，投资潜力巨大。根据相关规划，“十二五”时期仅县级市与县城的污水处理厂、配套管网及改建污水处理厂的投资就将超过千亿元。

  （3）以县域为重点的中小城镇将成为拉动我国经济中速增长的重要力量。2012年，中小城镇及其影响和辐射的区域，经济总量达43.92万亿元，占全国经济总量的84.5%。未来5-8年，充分释放中小城镇的内需潜力，将使全国2000多个县域中小城镇成为我国中速增长的主要推动力。

  2．公共资源供给不足成为制约中小城镇消费潜力释放的根本原因

  （1）中小城镇发展滞后。过去的十多年里，小城镇人口数量在整个人口比例中的份额从27%下降到20%。2012年，我国名义城镇化率达到52.6%，但中小城市的城镇化率仅为35.1%，远低于全国平均水平。

  （2）公共资源配置失衡是中小城镇消费潜力难以释放的根本原因。目前，县一级公共资源配置和地级市差距大概2倍左右，与省会城市的差距大概是4-5倍左右，与北京等直辖市的实际差距在8-10倍。

  教育、医疗为重点的公共产品供给不均衡。以医疗资源配置为例。大城市集中了我国80%的优质医疗资源，其中的80%又集中在大医院。全国排名前50的医院主要分布在“北上广”。到北京协和、301等医院看病，经常比菜市场还“热闹”。出现这种情况的主要原因之一是公共资源配置不均衡，尤其是中小城镇的公共资源配置严重滞后（见表）。

  中小城镇基础设施发展滞后。现实生活中，大多数小城市和小城镇 “脏、乱、差”问题更为严重。2012年底，全国还有20%的小城镇没有集中供水，有80%的小城镇没有污水和垃圾处理设施。

  （3）行政等级化是造成公共资源配置失衡的主要原因。

  公共服务资源按行政级别配置，而非按人口规模配置。越大规模的城市、越上级的城市支配公共资源的能力也就越大，由此形成了公共资源配置向大城市集中。

  其结果是，大城市公共服务质量高和就业机会多、但农民工市民化安置成本高；中小城镇农民工市民化安置成本低，但对农民工缺乏吸引力。目前超过两亿多的外出农民工，在县级城市居住就业的只有20%左右，在小城镇就业的不到10%。

  土地指标集中于行政级别高的城市，中小城镇用地指标紧缺。土地建设用地指标绝大部分都集中在大中城市，县和县以下分到的非常少。中小城镇由于缺乏新增建设用地指标，不少乡镇居民住房、学校、医院等基建和公共服务设施建设多年无法改善。

  公共财政资源不断向行政级别高的城市集中。2011年县和县级市、地级市市辖区、省会城市市辖区、直辖市市辖区的人均一般预算内财政收入比为1:3.4:5.4:10.2，差距较大；中小城镇财政留成比例偏低，现行的增值税分成比例县级财政仅占17%，而且经济越发达的镇，财政收入留成比例越低，远不能满足城镇建设和城镇公共服务的基本需求。

  3．实现大中小城市公共资源配置均等化的关键在于体制机制创新

  推进公共资源配置向中小城市和小城镇倾斜，关键在于推进公共资源配置的市场化改革，实现公共资源由按照行政级别配置向按照人口规模配置的转变。

  （1）根据人口规模配置基本公共资源。减少行政等级对资源分配的干预，使政府公共服务资源的配置与行政级别相脱钩，把更多的发展权下放到基层中小城市和小城镇。按照人口在城镇集聚的规模测算不同城镇公共资源配置标准，实现大中小城镇公共资源配置均等化。

  （2）改革财税体制，把大中小城镇公共资源配置均等化作为中央地方财税体制改革的重点。提高县域增值税分成比例，同时实施消费税共享政策；加大各级政府对中小城镇的转移支付力度，实现新增财政城市建设资金主要用于中小城镇，实质性地提高中小城镇人口集聚功能。

  （3）推进行政区划体制改革。按照经济社会发展的客观规律，合理确定城市的行政管理范围和权限，使政府公共服务资源的配置与行政级别相脱钩。除了直辖市外，对大、中、小城市在公共治理上应实行“平行”政策，对市一级的规划审批权下放给城市。扩权强镇，实现公共资源向“中心镇”倾斜。研究制定新的设市标准。应把城市市区常住人口规模作为设市的重要依据，增设一批符合条件的中小城市，从而创造条件接纳更多的城镇人口。

  （4）改革用地制度。城镇建设用地指标向吸纳人口较多的中小城镇倾斜，引导产业布局向中小城镇转移；用地计划指标要向保障性住房、医疗卫生、教育、社会保障等领域倾斜，提高中小城镇人口承载能力；尽快实施服务业用地与工业用地“同地同价”政策，推动中小城镇服务业发展和乡镇工业转型升级，提高中小城镇吸纳就业的能力。

  （5）推进公共资源配置市场化改革。改善投资环境，采用公开招标等方式激活社会资本在中小城镇的投资。对一些可以实现“使用者付费”的基础设施，积极探索公私合作（PPP）和特许经营模式，让民间资本成为小城镇建设资金的主要来源。

  （6）重点改善中小城镇的公共基础设施。推进特大城市中心城区公共服务功能向周边中小城市和小城镇扩散，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来；设立专项资金，加强中小城市和小城镇基础设施和公共服务供给；发挥政策性金融的优势，加大对小城镇公益性领域的金融支持。

  （执笔：夏锋 甘露）