经过4次审议，十二届全国人大常委会第十次会议8月31日下午表决通过了对预算法的八十二条修改。预算法终于完成了20年来的首次大修订。

  从第一次审议到最终获得通过，预算法的修订，可谓费尽周折、历尽坎坷。期间，各方围绕利益，展开了激烈的博弈。金库管理、地方债务、预算审查、预算公开等条款，都是经过反复的协商、激烈的争论以后才形成共识的。即便如此，那些做出了利益让步的部门或利益集团，总有难以排遣的失落感。但是，预算法作为经济领域和经济活动中的宪法，如果不纠正这些错位，根本就无法发挥应有的作用。

  现在，预算法完成了大修订，很多条款确也体现了新的规范和要求。那么，大修后的预算法，能否做到纲举目张，使各方面的工作都达到新水平、踏上新台阶呢？困扰预算管理工作的刚性不强、执行力不够、违反预算管理的行为不断的问题，是否能够得到有效解决呢？预算法能否真正成为经济领域和经济活动的宪法呢？这一切都还得等到明年开始实施后才能获得确切的答案。

  要知道，对预算法来说，弥补存在的漏洞和缺陷，固然是非得完成不可的一项任务，但是，从20年来预算法实施的实际情况来看，最根本的问题，还不是法律本身存在多少漏洞或缺陷，而是执行不到位甚至错位。除原预算法本身的漏洞和缺陷带来的问题之外，更多的还是执行不到位造成的，是人为因素的结果。

  事实上，如果执行到位的话，即便按照修订前的预算法，很多问题也不应该存在。譬如预算编制，无论是哪个政府部门，都应当按照实际需要编制，要能够对应到具体的事项，并在决算时做出准确评价。但现实是，实际执行结果，预算决算却往往相差很大。又如预算追加，照理也该是先审核、再使用，可是在实际运作中有几笔追加开支是按照这样的程序走的？几乎所有的追加预算，都是政府先动用了，再经人大来审查走过场。再如预算审查，人大基本没有实质性的决定权。所谓的审查，至多也只是一种形式而已。在欧美发达国家，议会对财政预算的审议，不仅时间长，而且极其细致。财政的每一笔资金、每一笔开支、每一个用途，议员们都要再三追问用途和效果。但凡有一点模棱两可的，就有可能无法通过。我国在审查财政预算时，却仅有几天时间，或仅依靠财政经济委员会的几个人在扒扒数字、问一问用途就算通过了。人大真要有实质性的审议，哪里会出现如此之多的不合理开支，“三公”经费等又怎么会始终压不下来？

  也正因为如此，此次大修订后的预算法能否真正发挥效应，笔者认为还要看执行的效果如何，能不能真正做到纲举目张，使预算法的每个条文、每项规定，都能在相应的预算环节发挥作用，都能对政府及其职能部门、预算单位、执行者的行为产生约束与监督作用，能真正做到将每一笔钱都用到刀刃上，都花在关键处，不会因为执行不到位而出现偏差。而要做到这一点，就必须抓好下面几个重要环节的工作：

  第一个环节，制约政府部门的权力和行为。新预算法将地方负债也列入预算控制范围，是非常必要的，这也是近年来地方负债的教训所致。可见，政府的行为是否规范，政府在编制、执行预算过程中，能不能受到法律的严格约束，将是最关键的因素。如果预算的编制和执行，仍然还是按照各政府部门权力的大小、权力的要求去做，那么，预算法的修订就失去了意义。所谓的堵塞漏洞和弥补缺陷，也就成了一句空话。所以，要让预算完全按照法律的规范编制和执行，规范政府行为已成了最为重要的环节之一。只有严格约束住政府的权力之手，预算的刚性才能得到体现，预算的约束力才能得到发挥。

  第二个环节，规范管理机关和执法机关的行为。这主要包括财政、税务、社会保障、医疗保障等与预算关系密切的部门。因为，长期以来，这些部门的权力都被无限放大，以至于已拥有了太大的自由裁量权。所以，此次大修订后的预算法要想不再像过去那样变成摆设，就必须规范管理和执法部门的行为，使其服从于法律，而不能服从各部门自身的需要。

  显然，预算法的修订，也是权力和利益的重新调整，是将权力赶进笼子、将权利纳入规范运行轨道的重要方面。特别是财政部门，更应成为严格执行预算法的带头部门，而万不能严以律人、宽以待己。如此，预算法执行的随意性才会大大减少。

  第三个环节，有效发挥人大的监督作用。依据发达国家的经验，这是最关键的方面。财政资金是公共资源，任何部门或个人无权随意支配。而要达到这样的目标，唯有人大监督跟进，才能实现。现在的问题是，人大对预算的审查，基本都处于被动状态，而且，从预算编制到执行，再到追加预算和决算，人大走的都是政府确定的程序，而不是法律程序。如果是法律程序，就必须一笔一笔地将账弄清楚，就不会随意突破预算、随意追加预算。所以，要强化人大的监督权，必须先立足于强化人大的监督职能，使人大能当仁不让地拿起监督的武器，全方位监督与审查政府的财政预算。 （作者单位：江苏省镇江市国有资产监督管理委员会）