针对中央和地方政府投资分工不明晰、中央对地方政府投资缺乏有效监管的突出问题，有必要重构中央与地方政府的投资分工与协调机制。首先，适度扩大中央投资事权，有步骤、有计划地将一部分外溢效益明显并事关经济社会发展全局的重大投资事权由目前主要由地方政府承担、中央出资补助的做法改为主要由中央政府承担；其次，制订《中央政府投资项目目录》，列出一个详细的正面清单，明确中央政府投资事权、界定中央政府的投资方向；第三，改进中央投资使用方式。建议中央投资事权可按照中央独立事权、中央委托地方管理的事项、中央和地方合办事权、中央鼓励地方举办的事项划分为四大类，可有效规范中央投资使用方向和使用方式，为建立中央投资分配和使用的责任约束机制创造条件；第四，为明确政府投向，防范政府投资“缺位”和“越位”，有效发挥各级政府投资的合力，要力争建立全国统一的、涵盖中央和各级地方政府投资、融资活动的全口径的投资计划。

  □ 吴亚平

  当前中央和地方政府的投资事权分工

  根据2004年《国务院关于投资体制改革的决定》（下称“决定”）的规定要求，近年来中央和地方政府的投资事权划分范围大致如下：1、中央政府投资事权主要为：中央政府本级政权建设，跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的投资项目，包括促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化的投资项目等；2、地方政府投资事权主要为：地方政府本级政权建设，以及其管辖区域内的不跨地区、不跨领域以及对全国经济社会发展全局影响不大的投资项目，主要包括地方区域性的公益性和公共基础设施建设和社会事业发展项目以及区域性的生态建设和环境保护项目等。

  至于当前中央和地方政府投资的管理权限划分，按照《决定》要求，政府投资项目仍然实行审批制。当前中央和地方政府投资的管理权限基本上是按照“谁投资、谁决策、谁审批”的原则划分。实践中，对中央和地方投资项目审批权限划分采取双重管理办法。一是按照投资资金来源方式划分审批权限。地方政府使用地方财政性资金投资建设属于《政府核准的投资项目目录（2014年本）》（下称“核准目录”）以外的投资项目，由地方政府自行审批；但地方政府投资建设需要中央出资、属于《核准目录》以外的地方政府投资项目，仍需要向国家发改委申报项目建议书或项目资金申请报告；二是按《核准目录》确定的范围划分审批权限。中央政府各部门投资建设属于《核准目录》中由国务院投资主管部门或国务院核准的政府投资项目，由国务院投资主管部门或国务院审批；地方政府投资建设《核准目录》范围内由地方政府核准的政府投资项目，由地方政府投资主管部门审批。但各级地方政府采用直接投资(含通过各类投资机构)或以资本金注入方式安排地方各类财政性资金，建设《核准目录》规定范围内应由国务院或国务院投资主管部门管理的投资项目，则需要由省级投资主管部门报国家发展改革委审批或由国家发展改革委初审后报国务院审批。

  存在两大问题

  首先，中央和地方投资事权划分不够明晰。具体表现在以下两个方面：

  一是中央和地方投资事权划分不够明晰。《决定》中对中央和地方事权划分仅提出“中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目”，对地方政府投资事权并没有作出明确的规定。进一步讲，《决定》对中央政府投资事权的规定也过于笼统，对哪些投资项目属于“跨地区、跨流域”和“对经济社会发展全局具有重大影响”并没有作出进一步规定，缺乏一个明确的正面清单。这使得在实践中中央和地方投资事权分工十分模糊，一方面，中央政府投资大量进入属于地方政府投资事权的领域；另一方面，地方政府也常常为中央投资事权内的重大项目出资，甚至在本应由中央政府承担投资主体的领域承担大部分出资责任。这在基础设施、社会事业、农业和高新技术产业等领域表现更为明显，其中一些投资规模很小（甚至几十万元）的项目里面，都有中央和地方投资混用的情况。中央和地方投资事权分工不够清晰，使得中央和地方两级政府应承担的投资责任及其相应的约束机制难以有效建立起来。

  二是现行中央和地方的投资事权配置不太合理。与政府财政支出领域的其他事权一样，目前在中央和地方投资事权上也存在着中央投资财力较大而投资事权相对较少、地方投资事权过多而投资财力相对较小的问题，地方政府承担很多效益外溢性较强、本该属于中央政府事权的投资事权。例如，目前地方政府就承担着投资效益惠及全国的义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等属于促进基本公共服务均等化的大部分建设事权等。地方政府承担的投资事权过多并超出其投资财力支撑，迫使地方政府只能更多地依赖“土地财政”或负债融资建设，对地方财政运行带来很大风险。同时，在新阶段全国各地区经济发展水平和地方政府财力差距较大的情况下，会人为地拉大地区之间基本公共服务的差距，从而不利于促进区域协调发展。

  其次，中央对地方政府投资缺乏有效监管。

  按照现行政府投资项目审批管理相关规定，地方政府运用地方性财政资金建设不需要中央投资资金支持的项目，以及《核准目录》范围内不属于国家投资主管部门或国务院审核的项目，地方政府可自行审批、自主决策。这虽然有利于调动地方政府的投资积极性和主动性，但同时意味着大量的地方政府投资项目游离于中央监管之外。而中央无法掌握各地政府投资的总量和结构情况，显然不利于发挥各级政府投资的合力。

  尤其需要注意的是，在地方普遍存在投资决策责任约束机制不健全的情况下，这显然影响中央的投资宏观调控效果，难免导致地方政府投资行为失控和重复建设问题；同时也难以有效地约束地方政府过度依赖各类投融资平台公司融资、过度负债搞建设的行为。在现行体制下，地方政府盲目“过度”地负债投资建设，如果出现大量政府性债务不能偿还的情况，最终仍然需要由中央财政“埋单”，这很可能会给中央财政健康稳定运行带来风险。

  有必要制订《中央政府投资项目目录》

  针对上述中央和地方政府投资分工不明晰、中央对地方政府投资缺乏有效监管的突出问题，有必要重构中央与地方政府的投资分工与协调机制。

  首先，适度扩大中央投资事权。在进一步明晰中央和地方投资事权的基础上，根据中央投资财力增长情况，有步骤、有计划地将一部分外溢效益明显并事关经济社会发展全局的重大投资事权由目前主要由地方政府承担、中央出资补助的做法改为主要由中央政府承担。近期可考虑按照促进全国各省区基本公共服务均等化的要求，将义务教育、公共卫生、公共安全和社会保障领域的一些投资事权。（下转A5版）