□ 庄 芮

  ■以中韩FTA和中澳FTA为标志，中国自由贸易区战略步入了一个新起点。借助这个新起点，中国将充分发挥自由贸易区对贸易投资的促进作用，更好地帮助我国企业开拓国际市场，同时也将实现新时期更深层次、更高水平的改革开放。

  ■鉴于国际自贸区协议（FTA）和国内自由贸易试验区（FTZ）双轨并进的态势，我国今后推进自由贸易区战略，需要统筹发展已经设立的FTZ和正在对外商谈构建的FTA。一方面，我国需要积极推进FTA谈判，积累新议题经验，以开放促改革、促创新；另一方面，必须同时理顺FTZ与FTA的关系，依托前者推进改革，对部分新规则进行先行先试，依托后者扩大开放，积累谈判经验。惟其如此，我国才能在自贸区战略推进的过程中，使二者彼此衔接，提高我国对国际新规则的适应度。

  ■ 目前FTA在实践中出现“散点”局面，当其他大国的FTA战略稳步发展或出现类似TPP的新平台时，我们的FTA布局难免陷入被动。为此，我国应加强自由贸易区战略的顶层设计，注重战略规划、系统推进，完善现有FTA布局，积极拓展“一带一路”框架下的自由贸易协定。

  2015年6月17日,《中国-澳大利亚自由贸易协定》正式签署，这是中国迄今所签的第14个自由贸易协定（FTA），也是继中韩FTA之后，中国对外签署的又一个内容全面、范围广泛的高水平自由贸易协定。显然，以中韩FTA和中澳FTA为标志，中国自由贸易区战略步入了一个新起点。借助这个新起点，中国将充分发挥自由贸易区对贸易投资的促进作用，更好地帮助我国企业开拓国际市场，同时也将继续秉持互利共赢开放理念，实现新时期我国更深层次、更高水平的改革开放。

  党的十八大和十八届三中全会都强调我国要“加快实施自由贸易区战略”。立足新起点，面对新征程，未来我国推进自由贸易区战略，还需注意以下三个问题：

  一是统筹发展国际“自由贸易区”（FTA）和国内“自由贸易试验区”（FTZ），通过FTA扩大开放，借助FTZ深化改革。

  2013年9月以来，随着中国（上海）自由贸易试验区[China （Shanghai） Pilot Free Trade Zone]的挂牌成立，国内掀起一股“自贸区热”。其实严格来讲，自由贸易区（FTA）的签署主体是主权国家或单独关税区，而中国（上海）自由贸易试验区的性质是在我国关境之内，为深化改革开放、试行特殊政策措施而设立的小范围区域，应属于国内“自由贸易园区”（FTZ）范畴，而不能简单称之为“自贸区”从而混淆于国际“自由贸易区”（FTA）。

  中国（上海）自由贸易试验区（FTZ）是新形势下我国为全面深化改革、提高开放水平而设立的一个制度创新试点，是我国新一轮改革开放的试验田，其核心在于转变政府职能，探索新的管理模式（如外资管理采用“准入前国民待遇+负面清单”模式）。该试验区在海关监管、外资管理、服务业特别是金融开放等方面的创新，有利于我国推动国内规制改革、适应新一代贸易投资规则、促进贸易和投资便利化。就此而言，FTZ与FTA尽管概念不同，但仍然存在内在联系。二者相辅相成，都是为了全面深化改革、扩大对外开放，只不过FTA侧重边界措施和对外开放，而FTZ侧重边界内措施和推进国内改革。

  鉴于FTA和FTZ双轨并进的态势，我国今后推进自由贸易区战略，需要统筹发展已经设立的这些国内自由贸易试验区（FTZ）和正在对外商谈构建的自由贸易区（FTA）。一方面，我国需要积极推进国际自贸区协议（FTA）谈判，积累新议题经验，以开放促改革、促创新；另一方面，必须同时理顺国内试验区与国际自贸区的关系，依托前者推进改革，对部分新规则进行先行先试，依托后者扩大开放，积累谈判经验。惟其如此，我国才能在自贸区战略推进的过程中，使二者彼此衔接，提高我国对国际新规则的适应度。

  二是建立FTA评估机制，夯实已生效FTA，同时加大宣传力度，提高FTA利用率。

  我国FTA从无到有，目前已遍布东亚、南亚、拉美、欧洲和大洋洲。未来推进自由贸易区战略，必须首先夯实已经签署并实施的十余个FTA。为此，我国应建立FTA评估机制，动态跟踪各个FTA协定的实际执行情况，综合评价已生效FTA的实施效果。以CEPA为例，内地与港澳签署的CEPA截至目前已有十个补充协议，其开放力度深入内地省份，开放程度堪称最高。如CEPA《补充协议八》规定：“在上海市、重庆市、广东省、福建省、海南省基础上，允许香港服务提供者在内地所有直辖市及省会城市以独资形式设立医院”；CEPA《补充协议十》亦在多个服务部门细项类别中规定：“允许香港服务提供者雇用的合同服务提供者以自然人流动的方式在内地提供本部门或分部门分类项下的服务。”然而，整套CEPA及其补充协议在实际推行过程中，究竟利用率如何、效果如何、企业有哪些意见和建议，不得而知。笔者曾于2006年参与一项简单调查，不少企业抱怨CEPA“大门开了，小门没开”，但具体哪些小门没开，还需要相关部门结合CEPA补充协议的层层递进而动态跟踪、深入调研。

  2009年底，商务部国际司联合中国社会科学院进行了一项企业利用FTA情况的问卷调查，结果显示，我国FTA的企业利用率总体偏低。在当时已经签署实施的各项FTA中，内地与港澳CEPA和中国-东盟自由贸易协定（CAFTA）的企业利用率相对较高，已经利用和计划利用的企业比率CEPA分别是16.3%和20%，CAFTA分别是16.3%和19%；其他FTA无论实际利用率还是计划利用率均低于10%。这种状况相较于北美自由贸易区80%左右的特惠利用率而言，差距确实非常大，而究其原因，我国企业“缺乏FTA信息”位列所有影响因素之首。FTA虽然是由政府出面商谈和签署，但内容处处涉及企业利益，如果鲜有企业了解和落实已签署生效的FTA，那么这些由政府费时费力谈成的FTA就形同虚设。因此，未来我国推进自由贸易区战略，除了在事前进行即将开展的FTA可行性研究之外，还应高度重视事后的落实与评估，在此过程中，一定要加大针对企业的宣传力度，提高FTA企业利用率。

  三是完善现有FTA布局，积极拓展“一带一路”框架下的自由贸易协定。

  我国自2007年提出要实施自由贸易区战略至今，FTA布局并未充分体现系统性和规划性。尽管遵循了“周边是首要，大国是关键，发展中国家是基础”的外交理念，但总体来看，由于缺乏战略设计，FTA在实践上出现“散点”局面，当其他大国的FTA战略稳步发展或出现类似TPP的新平台时，我们的FTA布局难免陷入被动。为此，我国今后加快实施自由贸易区战略，应加强顶层设计，注重战略规划、系统推进。

  2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确列出了“一带一路”的合作重点，其中之一就是“贸易畅通”。强调：“投资贸易合作是‘一带一路’建设的重点内容。宜着力研究解决投资贸易便利化问题，消除投资和贸易壁垒，构建区域内和各国良好的营商环境，积极同沿线国家和地区共同商建自由贸易区，激发释放合作潜力，做大做好合作‘蛋糕’。”由此可见，未来我国推进自由贸易区战略，一方面要完善现有FTA布局，如继续深化CEPA内容，在中国-东盟自由贸易区升级版谈判中进行更高水平、更大范围的开放，在中韩FTA之后尽快推进中日韩FTA等；另一方面，必须依托“一带一路”的战略规划，认真、系统地设计我国FTA未来拓展范围和层次，坚持互利共赢开放理念，积极与沿线国家（地区）商签自由贸易协定，实现贸易投资便利化，力求在互利互惠基础上构建我国“一带一路”框架下的FTA网络。

  （作者系对外经济贸易大学国际经济研究院副院长、教授、博士生导师）