■城镇化动力机制改变（三）
■进入新世纪以来，我国城镇化建设取得了惊人成就。数据显示，2000-2014年，我国城镇化率由36.2%提高至54.8%，年均增长1.3个百分点。
■然而，以往的城镇化由于与传统的经济发展方式直接相关，其规模城镇化的特点比较突出，主要以工业化为主导、以做大经济总量和承载投资为主要目标、以土地批租为重要手段、以劳动力城镇化为主要特点、以发展特大城市和大城市为重点、以行政等级化的城镇管理体制为支撑。
■这种城镇化模式在拉动我国经济快速增长的同时，也积累了投资消费失衡、产能过剩、资源浪费、环境破坏、公共资源配置失衡、中小城镇发展滞后等突出问题。
■在当前我国经济下行压力较大、结构性矛盾突出、国内外环境日益复杂的情况下，这种规模城镇化的矛盾问题日益凸显，难以为继，迫切需要转型。
□夏锋
依赖“劳动力红利”的城镇化模式和主要问题
我国是世界上人口最多的国家，规模庞大的农村剩余劳动力成为城镇化发展的潜在优势。充分利用农村剩余劳动力所带来的人口红利是长期以来我国城镇化的主要特色。
然而，随着劳动年龄人口的减少和农村剩余劳动力的不断转移，依赖“劳动力红利”所推动的城镇化动力正在减弱，更为重要的是，由于农业转移人口不彻底的城镇化所带来的社会成本不断上升，劳动力城镇化模式难以为继。
1.人口老龄化进程加快，劳动力供需缺口将扩大
支撑我国30多年经济高速增长和城镇化快速发展的一个重要原因就是人口结构变迁，即劳动年龄人口份额的不断增加，人口抚养比的不断下降，以及人口增长率的不断上升。然而，从供给角度来看，我国“未富先老”的趋势加快与劳动力绝对量开始下降的叠加，使我国传统的增长动力正在消失，新的增长动力尚未形成，结构性矛盾日益突出，由此导致依赖劳动力红利的城镇化道路越走越窄。
第一，我国过去五年内（2010～2014年），老年人口（65岁以上）占总人口比重逐年上升，上升幅度约1.2个百分点。老年人口平均增长速度（3.5%）比我国总人口增长速度（0.5%）高3个百分点。
第二，我国劳动人口数量（15～65岁）于2014年出现首次下降，人口抚养比于2013年出现首次上升，劳动人口增长率于2010年达到峰值后逐年下降（除2013年略有上升外），并于2014年转正为负。
第三，我国农村剩余劳动力年龄结构逐渐趋于老年化，现阶段主要集中在50岁以上（年龄在15-49岁之间的劳动力人口仅占36.32％），随着这一年龄层逐渐老去，我国农村剩余劳动力将面临日趋枯竭的问题。
正是在这三个驱动力下，我国劳动力缺口开始增大，尤其适应经济转型升级需求的劳动力日益短缺。例如，近期，广东出现的“洋黑工”现象，折射出我国劳动力缺口的危机。
从需求角度来看，一方面，在技术水平不发生较大提高的前提下，“十三五”期间随着我国经济预计以6%-7%左右的中高速增长，我国劳动力需求还将进一步增加；另一方面，随着我国产业结构的不断调整，高端制造业与服务业的比重不断增加，对高技能劳动力的需求将会大幅提高，进一步加剧我国高层次劳动力的供需缺口。
在城镇化快速推进、老龄化加速及农村剩余劳动力供给量下降的情况下，我国劳动力已经从“无限供给”向“有限剩余”转变，我国“数量型”的人口红利逐步消失，支撑我国城镇化发展的劳动力“供”与“需”之间出现不平衡，也预示着依靠增加生产要素投入的粗放式的城镇化模式难以为继。
2.“民工荒”将成为中长期趋势
城镇化加速对劳动力需求增加与劳动力供给总量下降和供给结构之间的矛盾将日益突出。从2004年开始，我国沿海地区开始出现“民工荒”，打破了民工无限供给的神话。近几年这一现象不但没有得到缓解，反而向四川、湖北、安徽等中西部地区扩大。
导致“民工荒”的因素，首先，农民工总量增速持续回落。根据《2014年全国农民工监测调查报告》，2011年、2012年、2013年和2014年农民工总量增速分别比上年回落1.0、0.5、1.5和0.5个百分点，外出农民工人数增速分别比上年回落2.1、0.4、1.3和0.4个百分点，近三年来本地农民工增速也在逐年回落，分别比上年回落0.5、0.8、0.8。
其次，由于我国进入工业化中后期，劳动力由剩余向短缺的“刘易斯拐点”正在开始出现。据IMF经济学家Mitali Das和Papa N’Diaye估算，中国将在2020-2025年间到达所谓的“刘易斯拐点”。
第三，由于我国长期实行的城乡二元制度，城市化落后于工业化以及土地制度和户籍制度，使得农民进城的成本较大，导致“刘易斯拐点”的提前到来，一定程度上人为造成了劳动力供应短缺。
3.“半城镇化”发展模式付出了巨大社会代价
以“劳动力红利”为传统动力的城镇化模式，既支撑了我国30多年经济高速增长，也付出了巨大的社会代价。大量的“钟摆式”和“候鸟式”的人口流动造成“留守儿童、留守老人、留守妇女”现象，牺牲了三代人的幸福，带来严重社会隐患。根据《中国留守儿童心灵状况白皮书（2015）》，全国6100万留守儿童中，近1000万孩子一年到头见不到父母，即使在春节也无法团聚。
延续以排斥农民工为特点的“半城镇化”模式，不仅将进一步加剧城乡矛盾，也将阻碍城镇化的可持续发展，违背了社会公平正义的价值理念。面对“留守之痛”，需要从体制机制上彻底打破“半城镇化”发展模式，从“分离”走向“合一”，
依赖“土地红利”的城镇化模式和主要问题
长期依赖土地的廉价、易取是规模城镇化发展突出特点。2000-2013年的13年间，我国城市建成区面积年均增加2118平方公里，年均增长9.4%，比同期城市人口年均增速快4.5个百分点。
然而，当前我国过度依赖“土地红利”不仅容易形成低效率的土地资源配置方式，加剧了土地供给与城镇建设需求之间的矛盾，而且会对城镇化过程中的资金投入、产业发展、居民生活等多方面产生负面影响，为城镇化可持续发展带来诸多“后遗症”。
1.土地用途管制将更加严格
根据我国《国家粮食安全中长期规划纲要》，将我国粮食自给率稳定在95%以上。然而，按这几年农产品进口情况和我国目前农业生产的实际水平来看，如果不进口农产品，自己来生产，大概需要增加6亿多亩农作物的播种面积才能把缺口填平，我国现在只有大概24亿亩的耕地，而且优质耕地面积在持续减少。
也就是说，我国大约有20%左右的耕地缺口。根据相关调查，我国每年占用耕地约一半是水田，而补充水田不到两成。2015年第1号国家土地督察公告显示，56个城市例行督察发现，47个市1215个项目未按规定数量质量要求补充耕地或未按规定缴纳耕地开垦费，涉及面积15.3万亩；45个市将现状为住房、工厂、水库水面等认定为耕地，涉及面积10.74万亩。这种以次充好的“占补平衡”严重威胁着国家粮食安全。
此外，随着人口增加、经济发展、生活水平提高以及城镇化率的提高，必然推动农产品需求增长。为此，中共十八大报告提出“严守耕地保护红线，严格土地用途管制”。未来，保障国家粮食安全，征地制度、用地制度将更加严格，通过土地批租支撑的规模城镇化模式，已经走到了尽头。
2.土地供需矛盾日益突出
一方面，城镇化加速发展增大了用地需求。从目前情况看，31个省（区、市）全年用地需求总计达到1616万亩，远远大于年度计划指标（670万亩）。此外，31个省（区、市）都反映计划指标不足，多数反映下达指标只能满足需求的1/3。各地用地需求持续高位增长导致土地供需矛盾日益加大。
另一方面，土地存在粗放利用、低效利用问题。从利用效率看，我国每平方公里土地上承载的GDP，即国土经济密度约为美国的1/5-1/4；韩国国土面积9.9万平方公里，与江苏、浙江面积相当，但国土经济密度2.8倍于江苏，4倍于浙江。
依赖土地面积扩张的城镇化模式，必然挤压农地可持续利用空间，造成破坏式耕作。我国农业资源禀赋不足，人均耕地和水资源分别只占世界平均数的1/3和1/4，为收获同样的单位粮食产量，使用的化肥数量是世界均数的4倍，使用农药的利用率不足世界平均数的50%，造成地力持续下降，农业生态环境破坏。全国耕地土壤污染物点位超标率达19.4%，化肥利用率、农药利用率、畜禽粪污有效处理率分别仅为33%、35%和42%。而且，还造成农产品安全问题突出。
未来5-10年，继续走以外延扩张、粗放利用土地的老路来推进城镇化，已经难以为继。
3.土地财政比重开始下降
地方政府热衷于土地城镇化的重要原因之一在于“土地红利”。分税制改革后，受限于地方政府财力与公共服务支出责任的不匹配等因素，土地出让金成为地方政府推进城镇化建设的重要资金来源。
相关研究表明，地方政府仅以市场价格的20％-50％的代价获得土地所有权，成为城市唯一的、最大的土地所有者，并通过城市国有土地唯一的所有者和供应者获得最大限度地土地出让收入，造成地方政府过度依赖“土地财政”、“土地红利”。
然而财政数据显示，今年前四月国有土地使用权出让收入同比下降38.2%，全国土地出让金已连续两个季度负增长。种种情况表明，高度依赖“土地财政”的城镇化模式将越来越难以持续，迫切需要转型。
4.“土地红利”的城镇化导致地价和房价居高不下，抬高了人口城镇化成本
用地供给结构和制度的不合理是造成地价、房价居高不下的重要原因。在城镇化用地供给上，过分注重工业用地扩张，商业服务类用地和居民住宅类用地供给严重不足。
从国际上看，城市用地构成中，工业用地一般不要超过15％，居住用地一般占45％，道路广场和绿地均约为8％-15％。中国国土资源公报显示，2013年我国工矿仓储用地占建设用地供应总量比重为28.7％，住宅用地占比为18.9％，住宅用地供应量远未达到国际标准。
相关研究表明，当房价收入比高于10时，居民收入水平不足以负担高水平的房价。统计显示，2013年我国平均房价收入比为7.3，而发达国家总体水平为3-6；北京、上海、深圳、杭州等一线城市和东部大城市，房价收入比均在10以上。过高房价和较低的收入，抬高了劳动力和非农人口实现消费者城镇化的成本，抑制了人口城镇化进程。
依赖“投资主导”的城镇化模式和主要问题
在GDP增长主义倾向下，传统的城镇化主要以投资为主导，主要靠城镇化进程中的基础设施建设和配套设施建设推动经济增长。投资驱动的城镇化在一定程度上支撑了我国经济的快速发展。但在我国经济下行压力较大、结构性矛盾凸显的背景下，过度依赖“投资主导”的经济增长方式和城镇化发展模式，不仅无法破解当前的宏观经济问题，而且为未来城镇化可持续发展积累了越来越多的问题。
1.投资主导的城镇化导致产能过剩
我国长期以来的投资主导、工业主导的城镇化模式，造成的突出问题之一就是产能过剩。2014年我国人均GDP达到7624美元，进入工业化中后期。然而，即使包括“半城市化”的务工农民人口，我国的城镇化水平（54.7%）仍然远低于工业化中后期应该具有的均值（60%），很大程度上抑制了国内消费需求的释放与升级，加剧了社会供给能力与消费能力的鸿沟，导致严重的内需不足与产能过剩。
从投资率和消费率变动趋势角度看，1978-2013年我国投资率总体呈现上升趋势，1982年处于历史最低点(31.9%)；2011年上升到历史最高点(48.3%)，上升了近17个百分点；到2013年，投资率仍然保持在47.8%的高位。
与投资率不断提高相比，我国最终消费率总体呈现下降趋势，1981年处于历史最高点，达到67.1%；2010年降到历史最低点，只有48.2%；居民消费率由1978年的48.8%下降到2010年的历史低位34.9%，直到2011年与2012年才开始出现0.8个百分点的回升；2013年，消费率与居民消费率分别为49.8%和36.2%，仅回升到2007年水平。
在人均GDP 处于5000～6000美元（以现价美元计）的阶段，我国的投资率高于美国30个百分点以上，也高于新加坡近10个百分点；而消费率和居民消费率则分别比美国低33.4和28.6个百分点，比韩国低16.5和18.1个百分点，比俄罗斯低18.8和14.9个百分点，比新加坡低11.2和14.9个百分点。
2.投资主导的城镇化难以实现劳动力角色向消费者角色的转变
2000年后城镇化率成为对地方政绩考核的重要指标之一，地方政府出于政绩的考虑合并乡镇，使得农村人口在户籍上变成城镇人口。随着城镇化的不断推进，人为提高城镇化率行为与产业结构转型升级滞后的矛盾越来越突出，尤其是第三产业发展严重滞后，这部分新增城镇人口在收入上并没有太大变化；加之很多合并后的镇没有提供相应基本公共产品，使得他们的消费需求提升空间不大。
另外，庞大的农民工群体基本被排斥在城镇基本公共服务之外，因为这些缺乏社会保障的转移劳动者必须为自己的健康、未来养老、可能的失业、子女教育等等进行自我保险，迫使他们不得不压缩当期消费，提高储蓄率，以应付未来风险，这就抬高了农业转移人口作为消费者城镇化的成本。
3.投资主导的城镇化实际上扩大了收入分配的差距，不利于农业转移人口市民化
无论从理论上讲，还是从国际经验看，城镇化引发的城乡劳动力等生产要素的自由流动能够实现要素的优化配置，逐步缩小直到基本拉平城乡收入差距。我国城镇化建设极大提高了农民收入，转变了城乡环境，但在我国长期二元结构下，城镇化一定程度上拉大了城乡收入差距。
一方面，城镇化过程中过多汲取农村地区的人才和资金等资源，但并未未有效的推动农业和农村的现代化，使得农村地区的建设相对滞后、农民收入提高速度相对缓慢；另一方面，2.6亿农民工长期在城镇就业、已经成为城镇常住人口的农民工，未能以城镇居民的身份在就业所在地定居，实现市民化，他们的多数人也没有享受到城镇社会保障和公共服务，实质上导致了不公平的收入分配。
因为理应为全民服务的公共服务体系，事实上只为一部分人服务而把另一部分人排除在外，而这些人正是更需要得到基本公共服务的低收入劳动者，导致了国家财政的逆向再分配，扩大了收入分配差距。尽管2011年城乡名义收入差距有所小趋势,但如果把城乡居民享有的基本公共服务计算在内,城乡实际收入差距让在5-6:1。
依赖“工业主导”的城镇化模式和主要问题
我国过去30多年总体上走了一条以工业城镇化为主导、依靠重化工业拉动城镇发展的道路。计划经济时代，城镇化的发展基本上围绕投资、围绕工业化推进。最典型的是城市围绕工厂而形成，“一厂一城”的现象非常明显。
这种工业化主导城镇化的格局在改革开放以后并没有得到根本改变，投资尤其是重化工业投资仍然是决定一个地方经济发展的决定性因素。城市以工业开发区为重心，城镇建设主要围绕工业展开。
在经济实力极端低下时，要尽快解决农业国如何尽快工业化的问题，工业主导城市化有其历史合理之处。但当总体上工业化达到一定水平，甚至出现产能过剩时，工业主导下的城镇化，不仅对消费的抑制和人口城镇化的排斥作用开始显现，而且加剧了劳动力城镇化与人口城镇化的分离程度，延长了分离时间。最近有些地方出现的“鬼城”就是工业城镇化导致的典型现象。
高度依赖资源开采和重化工业而形成的“工业城镇”、“工厂城镇”发展模式，如果不能适应消费升级和人口城镇化的需求变化尽快转型，城镇支柱产业的衰退必然导致城镇的衰败。推进城镇化与工业化协调推进，重在改革重化工业体制主导下的城镇化模式。
依赖“行政推动”的城镇化模式和主要问题
无论是工业主导、投资主导的城镇化，还是高度依赖劳动力、土地等要素推动的城镇化，其背后的推手主要是政府。改革开放以来，“政府主导、行政推动”是我国城镇化快速发展的一个重要原因和突出特点。在发展型新阶段，行政推动的城镇化模式相当大程度上制约了农业转移人口市民化进程。
例如，土地财政背后是政府垄断土地市场，农民难以凭借土地获得更多的财产性收入，并由此阻滞农民获得进入城镇、融入城镇，实现向市民转换的进程。自1987年底实行土地有偿使用制度开始至2013年底，在全国累计收取土地出让金大约19.4万亿元。而在土地收益分配中，政府大约得到60%-70%，村级集体组织只得到25%-30%，农民得到的不到10%。
根据中国（海南）改革发展研究院课题组2008年组织的29省700农户问卷调查，被征地农户中，近70%的农民每亩领到1-2万元补偿款，27.4%的农民领到的土地征用补偿款不足1万元，实际领到补偿款超过2万元的农民仅占2.9%。这样的补偿费远远低于市场价格，95.1%的农民认为征用土地补偿标准低。
城镇化的财富来自农民土地，但农民却被排斥在受益者之外。不合理的土地增值收入分配结构导致的直接后果就是特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡收入差距和贫富差距，抑制了农业转移人口市民化的能力。
（作者系中国（海南）改革发展研究院院长助理、博士、研究员）