□林江枰

　　在6月3日的“中国科学与人文”论坛上，国家审计署审计长李金华对中央转移支付提出了质疑：中央转移支付从中央部门一直流到村庄，渠道很长，这个水渠是要“渗水”和被“截流”的，有时候水流到村里面就没有了。李金华透露，中央转移支付有一半以上没有纳入地方财政预算，完全脱离了人大的监督，有的甚至脱离了政府的监督。

　　近年来，中央对地方转移支付的财政投入逐年增加：2000年投入800亿元，2001年多于1000亿元，2002年的投入已经大于4025个亿，到2005年，中央实际转移支付已达到7733亿元。但是，问题也在增多。“渗水”、“截流”、“下落不明”甚至腐败等等问题，日益突出。归根结底，是由于法律监督缺位造成的。

　　当今世界，凡是实行财政转移支付制度的国家，无不是以法律来作保障的。我国转移支付中所暴露出来的问题，大多可以归结到事权不明确、问责不力等方面，而解决的最好办法就是制定《财政转移支付法》，使财政转移支付步入法制化轨道。

　　科学界定中央与地方政府的财权与事权，是建立规范的政府转移支付制度的前提。我国目前对财权的划分比较明确，但对事权的界定模糊不清。李金华审计长说，“要对地方进行规范的转移支付，就必须把中央和地方的事权划得非常清楚。”而对事权的确认，只有通过法律的形式才更有权威。事实上，西方国家也大都是以法来明确事权的。比如，德国的《基本法》对各级政府事权划分的原则是：为了普遍的利益必须统一进行处理的事务，由联邦政府负责；其他的事务原则上由各州和地方政府负责。如此划分，一目了然。

　　转移支付的计算也需用法律来规范。比如，为了照顾各个地方的既得利益，从1994年起，中央对各地区的税收返采用了基数法，形成了一省一率、一省一额的转移支付制度，缺乏合理的衡量标准，为暗箱操作提供了充足的空间。这样一来，哪个地方会“跑关系”，哪个地方得到的拨款就多，各地驻京办事处就被赋予了这样的职责。中央转移支付款项掌握在各个部委手中，它们享有很大的自由裁量权，是“驻京办”的重点公关对象。“驻京办”跑“部”“钱”进，为本地争取拨款，这不仅导致了转移支付的畸形运行，也助长了腐败。

　　而世界发达国家，大都依法明确规范了转移支付的数额，消除了暗箱操作存在的空间。比如，日本的《地方预算法》，对各类拨款的主要测算依据和具体的补助办法，作出了明确规定。在德国，转移支付的系数须由立法机构讨论确定，法律明确规定了转移支付的目的、范围及相关技术性的比例。美国更“省事”，它们采取人均收入法来确定转移支付金额，操作简单、易行。

　　在我国制度运行依然不够规范、反腐形势依然严峻的今天，采用世界上普遍实行的“因素法”，通过一定的公式来核定拨款额，可以大大减少人为因素，缩减部委的自由裁量权，使转移支出更加科学与规范。同时，也需要依法构筑起严厉的监督和问责机制：对转移支付的全过程进行有效的监督，对在转移支付过程中发生的违法行为进行严厉惩处，以确保每一分钱都用到刀刃上，大大提高转移支付的效率。