《上海证券交易所上市公司内部控制指引》系列报道四

　　□本报记者 王璐

　　与上市公司内控机制建立同样重要的是监管制度的完善，这种监管既包括公司的内部监管，也包括来自于外部的监管。根据目前的现状，我国企业内部控制监督并不成功，上市公司屡屡犯案，让人触目惊心。因此，业内专家普遍认为，有必要从体系上对上市公司内部控制监督进行重新审视和探究，进一步完善上市公司内部控制监管制度，促进其内控机制的健全和完善。

　　我国企业内控监督现状

　　我国现行企业内部控制监督体系主要由监事会、独立董事和内审部门这三大机构组成，其职责是检查、监督和评价“企业董事会、管理层和其它员工实施企业内部控制活动”的效果和效率，保证企业的正常运行。但实践证明，我国企业内部控制监督并不成功。

　　据有关专家介绍，我国企业内部控制监督存在的主要问题是：内部控制监督机构对董事会及其管理层在公司运行过程中实施的内部控制缺乏有效的监管，使企业内部控制达不到应有的作用。究其原因，主要是因为是体制不顺、人员不当以及国有股一股独大。尤其是体制上的不顺，使得内部控制监督处于无效状态。

　　该专家告诉记者，企业内部监督机构体制是企业内部监督机构如何设置的组织制度，它的有效性要受到外部法律环境、各监督机构的协同性和内部监督机制的可行性的影响。我国的问题是，在外部环境上，政出多门，职能重叠，产生诸多矛盾。协同性上，各自为政，没有形成有机有效的体系。监事会、独立董事和内审部门，工作内容相同。但监事会和独立董事属于战略层面，内审部门是战术层面。两者只有形成一个有机有效的整体，实现互补，才能有效监督。遗憾的是，日常工作中他们之间几乎没有任何联系。

　　监督体系应内外并举

　　内控制度的建立健全是以有效监督监管为前提的。为了不让上市公司的风险控制机制纸上谈兵、流于形式，必须配之以有效的监管制度，形成完善的监管体系。

　　此次，上海证券交易所制定的《上市公司内部控制指引》很好地借鉴了美国《萨-奥法案》的精髓，在监管途径和方式上进行了突破。具体而言，《指引》将通过信息披露监管来督促上市公司完善内部控制。首先，《指引》要求上市公司对内部控制进行检查监督，并指定专门的职能部门负责，要求建立相应的工作制度。该部门可直接向董事会报告，其负责人的任免可由董事会决定。其次，《指引》对上市公司内部控制的信息披露作出规定。上市公司应在定期报告中披露内部控制制度的实施情况，在发生重大的内部控制风险时，还应及时以临时公告形式披露。最后，《指引》要求公司在年度报告披露的同时披露内部控制制度自我评估报告，并要求外部审计进行核实评价。

　　业内专家分析认为，该《指引》在内控监管制度的设计上强调内外并举，这有利于上市公司内控机制的真正确立。比如，《指引》明确规定，“董事会及管理层应通过内控制度的检查监督，发现内控制度是否存在缺陷和实施中是否存在问题，并及时予以改进”，“公司应确定专门职能部门负责内部控制的日常检查监督工作，并根据相关规定以及公司的实际情况配备专门的内部控制检查监督人员”。这里强调了董事会对内部控制有效运行的重要性，并明确了董事会是上市公司内部控制监督的主要责任主体。责任主体的确定，有利于内部控制发挥实效。

　　又如，《指引》虽然没有对上市公司内控制度的建立做出强制性规定，但对内部控制制度自我评估报告却有强制性信息披露的要求，这实际上就是将上市公司的内部控制信息纳入强制性信息披露范围。业内专家对此的评价是，强制性信息披露的要求，将把内部控制责任落到实处，有利于防止内控制度的建立徒具形式。

　　此外，对于《指引》要求外部审计对内部控制制度自我评估报告进行核实评价，专家也给予了高度肯定。认为这是从外部对上市公司内控制度的一种监管，这可以增加财务报告内部控制报告的可靠性以及信息披露的可信度，同时，也和内部的自我监管形成有效互补。

　　完善罚责提升约束力

　　无疑，《指引》的颁布将使我国上市公司内控制度的建立健全上一个新台阶。问题是，该《指引》对上市公司是否具有约束力呢？对此，法律专家普遍认为是具有一定约束力的，但为了进一步规范，有必要完善《指引》中的罚责。

　　法律专家李明良博士认为，虽然《指引》中的部分内容在目前的上市规则中并没有体现，但这并不意味着《指引》对上市公司不具有约束力。他说，上市公司跟交易所之间的关系不仅仅是通过上市规则来调整的，企业在交易所挂牌上市必须同交易所签订上市协议，这意味着企业必须遵守交易所根据市场情况制定的有关市场规则。李明良指出，目前交易所制定的《指引》属于市场规则范畴，是一种商事规则。根据商事规则的定义，它对上市公司而言是具有约束力的。当然，在实施过程中还需要加强外部监管，根据国外成熟市场的经验，最主要的是通过信息披露形式来监管。

　　另一位法律专家，国浩律师集团上海事务所宣伟华律师也认为，可以通过持续的信息披露来监管。但另一方面，要强调罚责，加重对违规的相关责任人的处罚。宣律师表示，如果不制定罚责，只能是消极监管，很难起到约束作用，也很难推动该项制度的实施。另外，还应该完善相关的法律和规章制度，要形成一个适宜的、畅通的上市公司内部控制信息披露的法律责任追究和惩戒机制，为监管提供有力保障。