柳拯 　　先后任民政部人事教育司教育科技处处长、最低生活保障司农村处处长，现任新疆民政厅副厅长，北京师范大学社会发展与公共政策博士生。主要研究方向为社会保障与收入分配。发表论文近百篇，出版专著两部。 　　邓聿文 　　北京多科德经济咨询公司研究员，学习时报副编审。

　　中国搞改革开放、探索市场经济，已经有近30年时间，有一定经验、一定经济积累与综合实力。现在，中国经济要向更高层次提升，向社会和谐、环境友好的可持续方向发展，在未来十五年内，应该怎么做？从其他经济体的实践看，社会保障制度是市场经济的一项基本制度，是经济社会发展到一定阶段必须妥善解决的基本问题。

　　社会保障制度是现代社会的“安全网”，它直接关系到社会的稳定，关系着每一个现代人的切身利益，也直接影响着社会公平与经济发展质量和整体经济效益。为此，有多位海内外知名专家先后提出，中国应该健全社会保障制度以促进经济持续发展。这些建议可谓切中要害。而这些战略性命题对整个中国社会未来的经济走向、特别是投资走向又将产生什么影响，恐怕也是投资界非常关注的话题。

　　社会保障制度面临巨大的需求压力

　　主持人：现阶段，由于我国人口多、人口结构特别是收入结构变化很大，对社会保障形成了巨大的需求压力，进而也对社会稳定、经济发展产生了越来越大的影响。对此，两位怎么看？

　　邓聿文：自从19世纪80年代世界上第一个完整的社会保障制度在德国建立以来，社会保障制度就被称为是一个社会的“稳定器”与“安全网”。因此，充分发挥社会保障体系对国民经济运行的支撑作用，对于转轨阶段的中国来讲，就显得格外的重要。但是，从计划经济福利保障体制向市场经济社会保障体制转变需要时间，从目前看中国的社会保障正面临着巨大的压力和重大的挑战。

　　这种压力首先来自于中国庞大的人口基数，决定了社会保障的总体需求规模不可能太小。众所周知，中国是世界上第一人口大国，根据国家统计局全国1%人口抽样调查的数据，2005年11月1日零时，全国的总人口为130628万人。由于基数庞大，因此即便是依据人口预测的低方案，中国人口总数在21世纪中期也将达到14亿的峰值，此后才会缓慢下降。

　　其次，社会保障的对象类型复杂且数量众多。这主要包括：

　　城乡贫困人口。贫困人口包括传统的城镇“三无”人员、乡村“五保户”以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困人口。这些人口由于缺乏收入来源，其生活往往处于极端贫困状态，通常需要国家和社会提供相应的救助才能维持最低或最起码的生活。目前我国的农村贫困人口有2610万人。值得注意的是，与农村贫困人口逐年下降的趋势相比，城市贫困问题反而表现出发展态势。根据民政部的统计显示，截至今年1月，全国城镇居民最低生活保障人数达2243.4万人，户数是1007.5万户。虽然城乡贫困的划分标准不同，但从总量上来说，城乡需要保障的贫困人员人数已经十分接近了。

　　失业下岗人员。随着中国经济体制改革的不断深入和国有企业改制速度的加快，我国的失业下岗问题日益突出。据劳动和社会保障部的统计，2005年末城镇登记失业人数为839万人，城镇登记失业率为4.2%，此外还有国有企业下岗职工61万人。此外，从今年二季度开始，国有厂办集体企业400多万下岗职工被纳入再就业工作范围，失业下岗人员将会上升到较大规模。

　　老龄人口。我国自1999年进入老龄社会后，现在已经步入了世界上老年人最多的国家，占全球老年人口总量的1/5。目前，我国超过60岁的老年人有1.43亿，21个省区市成为人口老年型地区。近20多年来，我国老年人口平均每年增加302万估计到2050年每10人中将有3名老人。

　　柳拯：除了上面提到的人群外，还有其他社会弱势群体也需要社会保障的帮助，比如残疾人。我国是出生缺陷和残疾高发的国家。据统计，每年新增先天残疾儿人数在100万左右，占出生人口的6%左右。有资料显示，我国每年因人口缺陷造成的经济损失约4000亿元。

　　此外，还有各种天灾人祸造成的困难人群。中国是一个多灾国家，每年不同程度地遭遇各种自然灾害袭击者达2亿多人次，还有数以百万计的意外事故受害者。因此，全国每年需要国家和社会给予不同程度的援助才能摆脱灾难困境的城乡居民约有4000－5000万人。当然，受灾居民对社会保障的需求主要是灾害紧急救助机制。

　　另外，改革开放以后大量涌现的进城务工人员也对社会保障提出了强烈的需求。近几年不断增长的农民工工伤事件以及许多农民工处于孤立无援或生活贫困的境地，反映了农民工是中国工业化与城市化进程中的弱势群体，他们对社会保障有着多方面的客观需求。

　　社会保障制度存在的问题及其影响

　　主持人：两位刚刚介绍了社会保障的巨大需求。在了解了社会保障工作面临的巨大困难的同时，实际上你们也把这个巨大市场告诉给了大家。这里想问的是，面对公众这么强劲的社会保障需求，我国现行的社会保障制度能否满足？在市场经济体制尚不完善的情况下，社会保障制度还存在哪些问题呢？

　　邓聿文：应该说，改革开放以来，我国在建立和完善社会保障体制方面取得了很大的成就。我们可以用一组数据来加以说明：截至2005年末，全国参加城镇基本养老保险人数为17444万人，比上年末增加1091万人；全国参加城镇基本医疗保险的人数为13709万人，增加1305万人；全国参加失业保险的人数为10648万人，增加64万人；全国参加工伤保险的人数为8390万人，增加1545万人；全国领取失业保险金人数为362万人；全年共有2233万城镇居民得到政府最低生活保障，比上年增加27.8万人。

　　不过，客观地讲，我国的社会保障体制还很不完善。具体来讲，当前我国社会保障体制存在的主要问题包括以下几点：

　　一是社会保障覆盖面太窄。在社会保障方面，我们远未建立起覆盖全体公民的社会保障制度，仅仅是对一部分特殊社会群体的特殊待遇。无论从哪个角度来看，能够真正享受到完善社会保障的居民只占到全国总人口的很小一部分。比如最低生活保障制度主要集中在城镇。虽然在农村的有些地方正在进行积极的探索，但是量仍然非常少。各种社会保险制度，如养老保险、医疗保险、失业保险等仍然是针对城镇居民的。即使是在城镇，也并非所有人都能享受社会保障这把“安全伞”的庇护，城市里有不少弱势群体成员依然游离在社会保障的范围之外。

　　二是社会保障资金缺口较大。在过去的计划经济体制下，社会保障没有资金积累。近几年来，参加社会统筹的企业离退休人员每年新增200多万人，养老金支出数额越来越大。同时，由于养老保险覆盖面窄，因企业的经营状况不好而导致养老保险费收缴率低，没有实行全国统筹，地方之间的基金不能调剂，因此许多省份的养老保险基金有了支付缺口。尽管两年来中央政府下了很大决心确保企业离退休人员养老金的发放，帮助地方解决拖欠养老金的问题，但一些地方仍有新的拖欠。不断扩大的养老保险基金收支缺口，已经成为引发财政风险的隐患。

　　三是整体缴费水平太高，加重了承担者的负担，也制约了覆盖面的进一步扩大。以北京2004年服务业为例，雇主雇员缴费合计是：养老28％，医疗12％以上（额外还要缴纳几元钱的“大额医疗”），失业2％，工伤0.4%，总计已达42.4%；如果再加上10％的住房公积金就已超过52％。这个比例甚至超过了以高福利著称的许多欧洲国家。高额的缴费负担特别容易使最需要社会保障的群体由于不堪重负而退出保障。

　　柳拯：我认为，我国社会保障体制存在诸多问题其根源在于运营模式不当。从世界范围内看，社会保障体制的主要模式有两种：一是现收现付模式，其基本特征是社会保障成本的代际转移是以收定支，即由在职职工承担已退休职工的社会保障成本；支付给退休者的社会保障资金是直接来自该时点的在职劳动者负担的社会保障费用；二是个人账户模式。这种模式强调雇员的个人缴费和个人账户的积累，退休者的社会保障权益来自本人在工作期间的积累，且所积累的资金通过投资基金进行运作。

　　借鉴国外的发展经验，在结合中国国情的基础上，我国在上世纪九十年代初期开始建立符合市场经济体制需要的社会保障体制。这种体制的主要内容是建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人账户相结合的制度，其基本思路，是逐步建立职工的个人账户，将企业与个人缴费的大部分积累于个人账户，以试图缓解现收现付制度与人口老龄化的矛盾；与此同时，促使职工承担一定的社会保障成本，以减轻企业的负担。

　　但是，这种体制的本质依然是现收现付制度。因此，从实践来看，当前以现收现付为基础的社会保障模式及其运行状况已经远远不能适应经济改革与发展的需要。一方面，当前以现收现付为基础的社会保障体系将不能适应中国正在进行的显著的人口年龄结构变迁，不能保证经济的可持续增长。

　　另一方面，这种体制还使在职职工的负担不断加重。据测算，如果按照目前的城市职工社会保险水平和标准，并采用现收现付模式，到2020年，工资的提取率将达到32.3％，到2040年将达到40.2％。另外，继续运用现收现付为基础的社会保障体系，就会增大居民对于未来支出的不确定性预期，增大其储蓄倾向，这对于当前扩大消费、刺激内需的宏观政策形成了一个强烈的制约。

　　更为严重的是，现行的社会保障体制将会使财政不堪重负，甚至有可能酿成财政危机。财政资金是社会保障资金的重要来源。虽然目前我国各级财政用于社会保障的支出占其总支出的比例不高，但是，随着保证规模的不断扩大和保障水平的日益提高，财政负担必然会越来越重，有可能成为扩大财政赤字的重要根源。这方面西方福利国家的普遍存在的财政窘境已经给了我们很好的启示。

　　社会保障制度改革要有新思维

　　主持人：面对新的人口与经济形势，我国的社会保障制度改革到底何去何从呢？

　　邓聿文：社会保障制度的改革现在到了非常关键的时候。应对中国人口结构的变化和社会经济结构的变化，社会保障制度改革必须要有新思维。

　　一是要坚决破除城乡不均的社会保障藩篱，使社会保障真正覆盖到全社会的每一个公民。近段时间，许多人都在讨论能否在我国现阶段建立全民低保的问题，我认为，这种想法并不是“前卫”或者是“超前”的，而是有现实依据的：2005年我国政府的财政收入已经达到3万亿元，仅增收部分就达5000多亿元，而如果按每人每月“补差”30-40元计算，如今还没有享受低保的2600多万农村贫困人口每年大约需要100亿元，所以资金不是个问题，关键还在于实行的体制是否顺畅；

　　二是广开渠道，弥补社保资金不足的问题。大力加强政府公共财政对社会保障的投入，适当增加企业和个人支付的比例。与此相关的一个问题是，要大力提高社保基金的运营效率，实现社保基金的保值增值；

　　三是适当降低缴费比例，提高公众缴费的积极性。从短期看，降低费率好象对当期收支平衡产生影响，甚至会较大幅度地减少总收入，但长期看，降低费率可以提高企业竞争力，有利于提高参保率，有利于扩大费基，有利于提高收入总体水平和收入总量，进而有利于社会保障制度长效机制的长期建设。

　　柳拯：社会保障制度的改革要从转变运营模式方面入手。综合考虑中国的人口压力和财政的承担能力，以及中国国情的复杂性，我们认为，当前应该建立以个人账户模式为主导的分层次的社会保障模式，即大幅度地建立强制型个人账户，继续保留现收现付模式以满足社会的基本需求，对于少数高收入阶层可以通过购买额外的商业保险来进一步提高自身的社会保障水平。为了实现这个目标，可以考虑首先在在职职工中大幅度、大范围实施个人账户模式，并将其作为整个社会保障体系中的主导性模式。这一模式的基本特点是强制缴款、政府免税、确定严格的比例要求、建立严格的资金管理程序和制度；其次，保留现收现付模式以满足社会的基本需求。这一方面可以保证低收入阶层的基本生活要求，同时，由于这一阶层的人口规模有限，政府用于这一阶层社会保障的财政负担也是有限的。此外，对于一些高收入阶层，应该大力鼓励他们购买额外的商业保险。只有这样，才能真正建立起一个符合我国现阶段国情、公平和效率都能兼顾的社会保障制度。

　　公共财政应在社会保障制度中唱“主角”

　　□ 邓聿文

　　在一个市场经济体制中，社会保障制度的主导者毫无疑问是政府。从世界各国的情况来看，虽然社会保障的资金具有多元化的来源，但政府的财政补助无疑在其中占据着举足轻重的地位。与此同时，社会保障支出也成为许多国家财政总支出中的“大头”。社会保障制度号称国民经济稳定健康发展的“安全网”和“保护伞”，因此，让公共财政在社会保障制度中唱“主角”，既是我国进一步完善社会主义市场经济体制的需要，也是贯彻“以人为本”的方针，建设和谐社会的现实要求。

　　社会保障制度的建立和完善需要强大的财政支持。近些年来，我国的财政收入实现了快速增长的势头，为提高社会保障事业的投入提供坚实的基础。据统计，“九五”末年的2000年财政收入仅为1.34万亿元，而“十五”末年的2005年财政收入总额已经突破了3万亿，比2000年翻了一番还多。另据统计，今年1—4月份，全国的财政收入超过了1.5万亿元，与上年同期相比，大幅增长了22％。在财政收入迅速增长的同时，财政对社会保障的支持力度也在不断加大。从上世纪90年代末开始，中央财政连续多年大幅增加对养老保险的投入，主要用于补助部分省市的养老金支付缺口。1998年，中央财政对养老保险补助了24亿，到了2005年，该数额已经超过了500多亿元。

　　但是，应该清醒地看到，在我国人口和经济结构变动的时期，公众对社会保障的需求日益强烈。相比之下，公共财政在社会保障制度中的主导地位远未充分发挥出来。这其中的一个重要表现就是：各级财政对社会保障的投入远远不能满足实际的需求，而征缴模式的落后进一步扩大了资金的缺口。个人账户空转、收支不抵的现象比较严重。按照有关方面的计算，在现行的缴费比例下，如果按照完全预筹积累计算，中国的养老基金缺口大约为20000亿—30000亿元左右。另据世界银行的测算，中国养老保险性债务约达30000亿元。

　　造成这种情况的原因是多方面的。首先是经常性的财政投入机制尚未建立起来。尽管近几年社会保障财政支出连年大幅增加，但与发达国家和其他发展中国家相比，我国政府用于社会保障的资金投入比例还是处于比较低的水平。尽管近两年中央也一再要求各级财政部门要通过调整财政支出结构将财政支出的15%-20%用于社会保障，但由于缺乏立法约束，导致财政对社会保障投入带有明显的随意性。

　　其次，各级政府在社会保障财政方面责任不清，特别是省级统筹环节缺失。目前我国大部分地区的社会保障基金仍然处于“县级统筹”和“市级统筹”的分散管理状态，地方财政积极性不高。在国家财政对养老保险的补贴中，90%以上均来源于中央财政，地方财政不足10%。

　　最后，社会保障基金的管理和运营效果不太理想，真正实现保值增值任务艰巨。目前，我国社保基金的总规模已经突破了2000亿元。2005年，全国社保基金实现收益52.85亿元，收益率只有3.12%。和国外发达国家相类似的基金收益率相比，我国社保基金的收益率明显偏低。

　　社会保障作为社会再分配的一种重要手段，充分发挥公共财政的主导作用，是完善社会保障制度、扩大保障覆盖面和提高保障水平的关键所在。为此，应该做好以下几项工作：

　　一是尽快完善相关的法律法规，严格规范和界定各级财政的责任和义务，确保财政对社会保障事业的足额投入。力争在“十一五”期间，实现从县市级统筹向省级统筹的过渡，实现真正的完全意义上省级统筹；二是大力拓展社保基金的资金来源，增加投资渠道，真正把老百姓的养命钱用活用好。同时，尽快完善社会保障财政风险控制体系，建立社会保障财政风险预警机制；三是充分调动企业、个人的积极性，适当提高两者的缴费比例和额度，这样既有利于减轻财政的负担，又能够强化受益者的责权利，从而实现社保基金收入和支出的良性循环。

　　■看点

　　●充分发挥社会保障体系对国民经济运行的支撑作用，对于转轨阶段的中国来讲，就显得格外的重要。但是，从计划经济福利保障体制向市场经济社会保障体制转变需要时间，从目前看中国的社会保障正面临着巨大的压力和重大的挑战。这种压力首先来自于中国庞大的人口基数，决定了社会保障的总体需求规模不可能太小。其次，社会保障的对象类型复杂且数量众多。这主要包括：城乡贫困人口、失业下岗人员、老龄人口、残疾人。另外，改革开放以后大量涌现的进城务工人员也对社会保障提出了强烈的需求。

　　●改革开放以来，我国在建立和完善社会保障体制方面取得了很大的成就。客观地讲，我国的社会保障体制还很不完善。具体来讲，当前我国社会保障体制存在的主要问题包括以下几点：一是社会保障覆盖面太窄；二是社会保障资金缺口较大；三是整体缴费水平太高，加重了承担者的负担。

　　●社会保障制度的改革现在到了非常关键的时候。应对中国人口结构的变化和社会经济结构的变化，社会保障制度改革必须要有新思维。一是要坚决破除城乡不均的社会保障藩篱，使社会保障真正覆盖到全社会的每一个公民；二是广开渠道，弥补社保资金不足的问题；三是适当降低缴费比例，提高公众缴费的积极性。

　　●社会保障制度的改革要从转变运营模式方面入手。综合考虑中国的人口压力和财政的承担能力，以及中国国情的复杂性，我们认为，当前应该建立以个人账户模式为主导的分层次的社会保障模式，即大幅度地建立强制型个人账户，继续保留现收现付模式以满足社会的基本需求，对于少数高收入阶层可以通过购买额外的商业保险来进一步提高自身的社会保障水平。

　　■编余

　　关于建立健全社会保障制度，其实已经讲了好多年，而且在许多方面也有不少进展。但是今天我们与两位专家来讨论这个问题，可能与以往不太一样，已经不是就社会保障谈社会保障，而是参考了海内外许多专家的研究成果，希望从中国社会未来十年甚至更长一段时期经济发展的基础与内在需求的角度谈这个问题。也就是说，社会保障制度已经不是一个孤立的因素，而是未来一段时间促进经济发展的主要复合性因素。

　　仔细想想，也对。一个国家经济发展图的是什么？如果从各专业的角度看，可以是各种各样的指标。比如，经济增长指标、环境指标、社会文化指标等等，可以说的很多，但用老百姓的话说，其实很简单，就是安居乐业，生活幸福。而要使人心安愉快，很关键的一点是有保障,特别是有社会保障。因此，完善社会保障制度，加大对社会保障的投入，将是今后一段时期，化解诸如优化投资、平衡外贸、扩大内需、启动消费等诸多经济难题的妙招。而由此带来的经济格局的巨大变化，也将对投资市场产生导向性影响。

　　———亚夫