方栓喜 　　中国（海南）改革发展研究院助理研究员，东北大学-中改院转轨经济学专业博士。2005年8月，所参与执笔的《加快建设公共服务型政府》获得“孙冶方经济科学奖”论文奖。

　　2005年6月以来，围绕公共需求变化与政府转型这一主题,中国改革研究发展院先后提出了以下几个观点：

　　（1）在改革开放初期，我国社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾。同27年前相比，目前我国社会面临日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾。

　　（2）社会矛盾的变化使我国的改革发展站在了一个新的历史起点上。面对日益突出的两大矛盾，改革攻坚有两大目标：面对第一个突出矛盾，应当进一步完善社会主义市场经济体制，面对第二个突出矛盾，应当加快建立社会主义公共服务体制。

　　（3）为解决社会日益突出的两大矛盾，政府要扮演好两大角色：一是继续推进市场化改革，实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变；二是强化政府在公共服务中的主体地位，加快建设公共服务型政府。

　　建立和完善公共服务体制是改革攻坚的基本目标

　　1、经过20多年的改革开放，我国在私人产品领域供给方面取得了举世瞩目的成绩，由此，我国由温饱型社会向发展型社会转变，社会矛盾发生了深刻变化。一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共需求迅速扩张的时期。我国正处在从一般温饱社会向全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型的关键时期。从1978年至20世纪90年代中期我国城乡居民恩格尔系数变化说明，我国城乡居民将会有更多的支出用于与自身发展相关的公共服务上，我国公共需求将进入一个全面快速增长期。

　　2、从我国社会矛盾变化趋势看，全社会全面快速增长的公共需求开始形成新时期改革发展的新的动力和压力。公共需求的全面增长与公共产品供给的短缺以及公共服务的不到位,已是一个相当突出的问题。由于体制转轨和经济社会转型的双重压力，我国的公共服务和公共产品的供给严重短缺，两者的不相适应已成为我国经济社会发展的突出矛盾和主要问题。

　　这主要体现为：（1）由于收入分配差距比较严重，并有不断扩大的趋势，广大社会成员对缩小收入差距，实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切；（2）义务教育、公共医疗已成为当前多数社会成员重要的公共需求，并且比以往任何时候都要突出。教育、医疗费用的过快增长，远远超出居民家庭可支配收入的增长速度，并已成为多数家庭的沉重负担；（3）在我国经济社会转型时期，就业和社会保障已成为全社会重要的公共需求。我国面临着巨大的就业压力。（4）公共安全越来越开始成为全社会成员普遍的公共需求。我国经济转轨进程中，社会秩序重建滞后，信用普遍缺乏，各类市场尚不规范，政府的市场监管职能还远未到位。因此，生产安全、卫生安全、食品安全等方面的问题还比较突出；（5）随着利益关系的变化，合理的、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员，特别是弱势群体的公共需求。

　　3、从我国现实矛盾出发，在完善社会主义市场经济体制的同时，应当按照以人为本的要求，把建立和完善社会主义公共服务体制作为改革攻坚的基本目标之一。适应社会矛盾变化，应当树立改革攻坚的两大目标：进一步完善市场经济体制与加快建立公共服务体制。并且，要从以下三个方面来建设社会主义公共服务体制。

　　第一，把提供基本而有保障的公共产品作为“十一五”时期公共服务体制建设的主要任务。未来几年，解决好以下五个方面的问题尤为迫切：一是就业与再就业。二是公共卫生和初级医疗保障。三是义务教育。四是社会保障。五是公共安全。因此，“十一五”时期要着重解决好困难群体的问题，并建立困难群体的利益保护与利益诉求的正常渠道；

　　第二， “十一五”时期应当努力在建立城乡统一的公共服务制度方面有重要突破。打破城乡二元制度结构对有效缩小城乡差距十分重要；

　　第三，充分估计基本公共产品的供给对“十一五”时期缓解收入分配差距的重要作用。从现实情况分析，基本公共产品的供给能够有效地缩小贫富差距。因此，逐步建立城乡统一的公共服务制度，将为缩小城乡差距、破解“三农”问题提供有效途径。

　　公共服务体制建设有五大基本目标

　　在“十一五”时期，我国应当遵循公共产品供给的基本规律，从我国公共产品领域的现实出发，应当建立“政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力”的现代公共服务体制。

　　第一，建立公共服务供给合理的决策机制，使公共服务供给增长与经济和财政实力的增长相协调。我国要实现经济社会协调发展，根本途径是随着经济增长的同时，逐年增加公共服务投入的比例，改善公共服务的质量，使全社会成员都能够享受到基本而有保障的公共服务。以我国的医疗卫生费用为例，我国财政卫生事业费增长滞后于财政支出、GDP增长，从1991年到2004年，我国GDP（亿元）增长了6.31倍，财政支出增长8.38倍，而财政卫生事业费仅增长5.80倍。也正是由于各级政府过于强调经济增长目标，在很大程度上淡化了公共服务目标，才使得社会发展严重滞后与经济发展。

　　当前，我国已经提出了科学发展观，要求经济社会协调发展，也提出了扩大政府的公共服务职能，但是相关的决策机制尚不健全，还很难做到把主要的公共资源运用在公共产品和公共服务的供给上。从中央到地方各级政府应当形成一种决策机制，使公共服务增长与经济增长相协调。从我国的实际情况看，应当树立以公共服务为导向的政绩观，并加强财政预算管理中的民主决策机制。

　　第二，建立公共服务供给社会化的参与机制，规范政府、事业单位、社会组织之间的关系。现代公共服务体制的一个最突出的特征就是公共服务社会化，就是以公共需求为导向，调动社会力量参与提供和改善公共服务，鼓励各种民间组织投资兴办公益事业和提供社会服务，建立以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。

　　一是要明确政府在基本公共服务中供给决策规划中的主导地位，增强政府在公共服务供给中的统筹规划能力，强化政府责任。改变我国公共服务供给过程中部门分割，各自为政，部门利益局限的问题。

　　二是要在政府主导的同时，建立公共服务分权化的管理体制，调动社会多元主体积极参与公共服务供给。在提供公共服务方面，仅仅依靠政府并不能满足公众高质量和日益多样化的公共需求，这就需要其他社会主体加入其中，以弥补政府自身的不足，并发挥社会不同主体各自的优势，共同提升公共服务的质量与水平。

　　三是要规范政府、事业单位、社会组织之间的关系，实现公共服务供给体系的有效整合，发挥各方面的优势。这种“大政府、小社会”的治理模式，在使政府自身感到越来越力不从心的同时，也造就了一个“极弱社会”。

　　应当看到，政府在提供公共服务上既有明显的优势（可以通过强制性确保公平，实现均等化和无差异性），也有明显的局限性（不可能满足多样化的公共需求，而且具有官僚机构天然的低效率）。我国下一步的改革中应当把政府的优势发挥出来，就是确保能够实现基本公共产品的强制性供给，实现均等化和无差异性。对于政府局限性方面，一方面要推进政事分开，加快事业单位改革，另一方面要大力发展民间组织，使其在满足多样化公共需求和提高公共服务供给效率方面发挥重要作用。

　　第三，建立以政府主导、多渠道的公共服务投资和融资机制。我国要根据实际情况，既要发挥国家在公共服务中的主导作用和主要责任，又要发挥社会互助的作用和个人的积极性。

　　一是要加快国有企业改革，使国有资产逐步从竞争性领域退出，使国有资产主要运用于公共服务领域。这样可以有效缓解财政资金在公共服务领域的历史欠账问题。

　　二是要通过改革，把一部分竞争性、经营性强的准公共产品交给民间去投资，减轻财政负担，以便政府将更多的财政资金集中到提供基础教育、卫生、文化等公共服务及健全社会保障体系上来。政府可以通过政治过程作出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非营利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。

　　三是建立一系列激励机制，鼓励和支持社会投资进入公共服务领域，建立和完善特许经营制度。探索采用合同外包、发放服务券等方式，推行公共服务社会化，降低公共服务成本，提高公共服务质量。　　

　　第四，建立现代公共服务监管机制。我国要建立现代公共服务监管机制，必须从以下几个方面入手：一是应当把公共服务供给中的决策、执行和监管三者的职能分开；二是实现公共服务供给各个环节的透明化，以有利于实现群众监督；三是建立公共服务专家咨询和听证制度。许多公共服务涉及到较强的专业性，外行很难得到有效的信息进行监管。

　　第五，建立城乡、区域公共服务均等化机制。从我国目前的情况看，公共服务在城乡和区域之间的差距已经相当大，如果不及时采取措施，还会继续扩大。

恩格尔系数 1978 1995 2001 2002 2003 2004 2005

城镇居民家庭（%） 57.5 49.9 38.2 37.7 37.1 37.7 36.7

农村居民家庭（%） 67.7 58.6 47.7 46.2 45.6 47.2 45.5

　　我国改革开放以来城乡居民生活改善情况

　　中央和地方财政收入及比重

年份 绝对数(亿元) 比重(%)

全国 中央 地方 中央 地方

1991 3149.48 938.25 2211.23 29.8 70.2

1992 3483.37 979.51 2503.86 28.1 71.9

1993 4348.95 957.51 3391.44 22.0 78.0

1994 5218.10 2906.50 2311.60 55.7 44.3

1995 6242.20 3256.62 2985.58 52.2 47.8

1996 7407.99 3661.07 3746.92 49.4 50.6

1997 8651.14 4226.92 4424.22 48.9 51.1

1998 9875.95 4892.00 4983.95 49.5 50.5

1999 11444.08 5849.21 5594.87 51.1 48.9

2000 13395.23 6989.17 6406.06 52.2 47.8

2001 16386.04 8582.74 7803.30 52.4 47.6

2002 18903.64 10388.64 8515.00 55.0 45.0

2003 21715.25 11865.27 9849.98 54.6 45.4

注: 1.中央、地方财政收入均为本级收入。

     2.本表数字不包括国内外债务收入。

　　资料来源：国家统计局统计年鉴1991-2003

　　向公共服务型政府转变应从四大方面入手

　　我们必须确立政府转型的两大目标：第一个目标是由政府主导型的经济增长方式向市场主导型的经济增长方式转变；第二个目标是，政府要强化在公共服务中的主体作用、主导作用。所以，基本的公共服务主要是政府的事情，尤其在公共服务体系建立初期，政府更应当起到主体作用。在整个社会公共服务体系建立以后，政府仍然是起主导作用，是政府主导下的公共服务体系建设。因此，我们应当按照公共服务体制建设的基本要求，从以下四个方面入手来推进政府转型。

　　第一，实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变，强化政府在基本公共服务职能供给中的责任。我国目前政府支出的三大块是经济建设支出、社会文教支出和行政管理支出，虽然经济建设支出在逐步减少，但是行政管理支出增长很快，而社会文教支出增加相当困难。

　　从近年来的趋势看，我国政府公共服务支出的增长速度远低于经济增长速度和财政收入增长速度。与政府主要注重经济建设相联系，我国在公共服务领域支出的增长速度较低。以医疗卫生事业为例。1991-2004年，我国GDP增长6.31倍，财政支出增长8.38倍，其中的卫生事业费仅增加5.80倍，致使其占财政支出的比例从2.55%下降到1.77%。

　　我国从经济建设型政府转向公共服务型政府，一是要尽快调整GDP政绩观，建立以公共服务为主要导向的政绩观；二是要压缩政府的行政管理开支；三是推进行政管理体制改革，使各级政府的机构和功能设计符合提供公共服务的要求。

　　第二，逐步探索缩小政府层级，建立中央、地方政府在公共服务方面的责任和分工体制。我国实行分税制财政体制以来，在中央集中财力的同时，省、市两级也进行了财力的集中。但在财力向上集中的同时，职能和责任不断下放，事权和财权严重失衡。结果出现了越往下，政府承担的社会发展责任越重，但是所具有的财政资源越有限的局面。我国要合理界定各级政府的事权，逐步用法律的形式确立下来，避免权力划分的主观性和随意性。

　　第三，加快公共财政建设，使各级政府将财政资金主要运用于公共服务供给。我国公共财政面临的问题主要是财政资金没有主要用在公共服务上，而且财政收入结构与事权不对称。

　　我国要真正建立公共财政，需要作如下六个方面的调整：一是我国财政支出必须把居高不下而且连年大幅度增长的行政管理费降下来，为扩大公共服务支出提供更多的资金和公共服务支出水平；

　　二是要加强县级财政。我国提供主要公共产品和公共服务的政府属于县级或县级以下政府，向全国70%的人口提供公共服务，其中农村人口占了60%以上；

　　三是建立规范的转移支付制度促进地区间公共支出的均等化。我国公共服务供给的不平等与不同财政地区差异密切相关；

　　四是要逐步实现财政预算和管理的透明化、制度化，充分发挥人大的监督作用；

　　五是将国有企业利润上交财政，用于公共服务支出；

　　六是将国有土地和矿产资源产权转让取得的收入上交财政，用于各项公共服务支出。

　　第四，加快推进以政事分开为重点的事业单位改革，培育民间非营利组织，形成现代公共服务机构。公共产品与公共服务是政府的责任，并不意味着政府亲自提供，并不一定全由政府的附属机构提供。政府的职责是确保公共服务到位，尽量地调动社会各个方面的积极性。鉴于公共产品与公共服务的特殊性，现代市场经济国家一般是由国家负责公共产品与公共服务的规划和监督，由介于国家和企业之间的第三部门来提供。这个第三部门，也被称为非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO），是公共产品和公共服务的主要承担者。

　　从目前看，我国全部事业单位130多万个，其中独立核算事业单位95．2万个。这个庞大的事业单位承担了我国公共产品和公共服务供给的绝大多数，但是整体状况并不尽人意。另外，由于政府对民间组织没有统一的立法，这些民间组织的发展还相当滞后，我国每万人拥有的民间组织不到2.2个，不及发展中国家平均水平的1/5，只相当于美国的1/40和法国的1/90。

　　如果将事业单位和非营利民间机构都看成是公共服务供给主体的话，我国明显地存在着公共服务供给的双轨制。两类功能基本相同的公共服务供给主体享受着截然不同的政策待遇。各类事业单位享受着政府的土地优惠、税收优惠、财政支持，其中许多单位基本上淡化了公益性。而民间非营利机构往往连主管部门都不容易找到，许多都无法注册登记，处于地下状态。我国民间非营利机构绝大多数都来自于民间筹款建成，也主要依靠自身经营维持，政府显然没有对其进行必要的支持。许多机构在不断地做慈善事业，但是还要作为企业纳税。

　　虽然我国很早就提出来“政事分开”这一目标，但是由于部门利益的原因，在这方面进展不大。从一个行政区来看，我国保留了计划经济时代事业单位的基本模式。就是一个地区的公共服务被分割成若干个主管部门负责，由这些主管部门分别对事业单位进行管理。一方面，决策执行监管不分，另一方面，对公共服务的规划和改革只能是各部门自己提出方案，自己改革自己，难以统筹规划整个地区的公共服务。考虑到这种情况，下一步的改革应当把一个行政区的各类公共服务整合起来，建立新的公共服务统筹规划协调部门，使改革能够割断部门利益的约束，这样才能够取得实际进展。

　　按照现代公共服务体制的要求，下一步还要废除非营利机构管理的双轨制，把这个庞大的事业单位体系、民间非营利机构有效地整合在一起，改造现代公共服务机构。这些机构都要建立起独立的非营利法人治理结构，政府要建立统一的管理机构进行管理，建立统一的监管机构对其进行监管。政府对提供纯公益性公共服务的非营利法人实行全方位的优惠政策，甚至可以进行全额的财政补贴，对准公益性或者公益性比较小的非营利法人，可进行部分的财政补贴。

　　■看点

　　●目前我国城乡居民将会有更多的支出用于与自身发展相关的公共服务上，我国公共需求将进入一个全面快速增长期。但是，由于体制转轨和经济社会转型的双重压力，我国的公共服务和公共产品的供给严重短缺，两者的不相适应已成为我国经济社会发展的突出矛盾和主要问题。从我国现实矛盾出发，在完善社会主义市场经济体制的同时，应当按照以人为本的要求，把建立和完善社会主义公共服务体制作为改革攻坚的基本目标之一。适应社会矛盾变化，应当树立改革攻坚的两大目标：进一步完善市场经济体制与加快建立公共服务体制。

　　●在“十一五”时期，我国应当遵循公共产品供给的基本规律，从我国公共产品领域的现实出发，应当建立“政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力”的现代公共服务体制。第一，建立公共服务供给合理的决策机制，使公共服务供给增长与经济和财政实力的增长相协调。第二，建立公共服务供给社会化的参与机制，规范政府、事业单位、社会组织之间的关系。第三，加快公共财政建设，使各级政府将财政资金主要运用于公共服务供给。第四，加快推进以政事分开为重点的事业单位改革，培育民间非营利组织，形成现代公共服务机构。第五，建立城乡、区域公共服务均等化机制。

　　●我们应当按照公共服务体制建设的基本要求，从以下四个方面入手来推进政府转型。第一、实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变，强化政府在基本公共服务职能供给中的责任。第二、逐步探索缩小政府层级，建立中央、地方政府在公共服务方面的责任和分工体制。第三、加快公共财政建设，使各级政府将财政资金主要运用于公共服务供给。我国公共财政面临的问题主要是财政资金没有主要用在公共服务上，而且财政收入结构与事权不对称。第四、加快推进以政事分开为重点的事业单位改革，培育民间非营利组织，形成现代公共服务机构。

　　■编余

　　收入分配不平衡、教育和医疗的社会保障偏弱等经济社会问题，都是大家关注的焦点问题。之所以会产生这些问题，反映了目前公共产品供给的短缺及公共服务的不到位等已成为制约中国经济社会发展的突出矛盾。

　　在目前公共服务需求的全面快速增长之时，如何满足社会成员的公共服务需求，化解经济社会发展和转型过程中的多重压力，是与建设和谐社会的发展目标相吻合的。所以，方栓喜建议，有必要建立一个与完善市场经济体制相适应的公共服务体制，政府在这方面应当也必须有所作为，发挥政府在公共服务中的主体作用。而巨大的公共服务需求又成为推动政府转型的一个新动力，有助于加快建设公共服务型政府。这是分析这类问题中一个相当新的观察角度，值得我们认真思考。

　　———亚夫