金融、出让、廉政三管齐下，土地市场改革山雨已来 资料图

　　风起于青萍之末。

　　这一轮的房地产调控，最初的调控根源在于土地市场，最大的阻力或许也在于此。

　　可以说，自“国六条”拉开新一轮房地产调控的帷幕以来，中央通过更细化、更明确的手段严把“地根”，从源头上把控房地产市场。因此，我们在这一阶段看到，土地调控风暴愈演愈烈，无论是土地出让、地方财政还是土地反腐，震撼着曾经的旧局面，部分地方的混乱市场得以清理。力度之大，可谓深谙“不破不立”之道。

　　本期，我们就从上述的三个方面，展现土地调控风暴中，隐隐浮现的大变局。     （柯鹏）

　　土地反腐

　　高官落马 问责加码

　　□本报记者 柯鹏

　　北京市原副市长刘志华的落马，似乎为一场涉及广泛的土地反腐风暴拉开帏幕。

　　此次对不法官员的查处，基本都涉及到资金密集、“权力”密集的房地产业，与前段时间提出的反“商业贿赂”不谋而合。

　　据悉，刘志华曾在北京市主管城市建设规划，负责建设、国土房管、体育、轨道交通建设方面的工作，并分管2008年奥运工程建设，位高权重。其分管部门的重要性和身份的特殊性，使得外界普遍认为刘志华被中央查办，用意深刻。随后没多久，和刘志华过往甚密的北京首创集团董事长刘晓光就被协助调查。而据记者了解，包括北京多位大型地产企业老总在内的一大批开发商，都有被问话的经历。

　　“这还只是冰山一隅，对于房地产市场，特别是土地市场的反腐力度正在空前地加强。”一位土地专家表示。安徽省原副省长何闽旭，天津市检察院原检察长李宝金，湖南、福建等一些地级市的主管房地产市场的官员先后被调查或双规。

　　一边是严打已经暴露的腐败案件，一边是制度上的完善。今年5月国务院发布的6条规定和九部委发布的15条具体意见中，都要求各地政府采取有效措施整顿房地产市场，宣称将严肃查处审批土地和房产开发中的官商勾结行为。这次以雷厉风行的手段拿下各省一批与房地产腐败案有关的官员，也显示了中央希望在整顿房地产市场问题上尽快取得突破。

　　此外，国家土地督察制度近日终于成型。国务院办公厅表示设立国家土地总督察及其办公室，并将向地方派驻9大国家土地督察局，以组织实施国家土地督察制度。“面对各地政府日益高涨的对土地的需求，中央政府将严把‘地根’，从制度上、根本上抑止这种冲动。”有关专家这样解释土地督察制的意义。

　　国土资源部还在几天前强调，地方各级政府主要负责人应对本区域内的土地管理和耕地保护负总责。其中，不仅要对审批的用地负责，而且要对所有实际发生的用地负责，同时还要坚决制止“以租代征”等违法违规用地行为。在明确责任人的前提下，国土资源部表示，将实行问责制度。即凡辖区内发生土地违法案件造成严重后果的，对土地违法行为不制止、不查处的，对土地违法问题隐瞒不报、压案不报的，都应追究有关领导责任。

　　“当前的重点是查处非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权等问题。对非法批地、非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，必须追究刑事责任。完善土地违法案件的查处协调机制。严格土地管理，进一步推进依法行政、严格执法。”国土部官员措辞严厉。

　　土地金融 预算管理 地财难发

　　□本报记者 柯鹏

　　关于土地出让金如何更有效和透明管理的争论，在近期白热化后因为政策的明确，终于戛然而止。

　　7月25日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署进一步加强土地调控工作。强调调整利益机制，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。至此，一度引发市场极大猜想的土地出让金制度改革大幕拉开，在财政预算“体外循环”了多年的土地出让金重归规范管理。“接下来的步骤，应该是地方相关部门以转发文件或情况说明的方式作为执行细则，开始针对性的土地出让金制度收支改革。”

　　据国土资源部公报，早在2004年，全国土地出让价款已高达5894.14亿元。土地出让金被称为地方政府的“第二财政”，属预算外收入。1993年的分税制改革后，中央把土地出让金全部划归地方政府。这给地方政府的财政收入留下了巨大的操作空间。“以前国有土地使用权出让金的情况是30%上交国家，70%留在地方，留作自用的70%则管理相对混乱。甚至不少地方以租代征，非法规避了土地出让金的缴纳，地方大发地财。”一位地产专家解释。

　　而国务院发展研究中心不久前的一份调研报告称，在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

　　之前曾有媒体报道，土地出让金改革方案曾由财政部、国土资源部联合研究设计，更多的改革细则仍在酝酿中。比如此后再设立“国有土地收益基金”，给后任政府预留部分发展建设资金，避免当届政府独用几十年的土地收益，“寅吃卯粮”。

　　另据了解，改革土地出让金使用制度的另一个重要目的是将一部分土地收益归还住房保障的建设资金。针对这一问题，财政部日前也已经下发通知，规定将土地出让所得的5%用作城镇廉租房住房保障金。另外，中央政府还可能抽取适当的比例，用以加大向中西部地区的转移支付力度。

　　“不少地方的财政收入过多依赖于土地出让金的收取，这既容易孳生腐败，又与部分地方的房价高涨难脱干系。因此，新一轮的土地出让金改革，试图打破的就是这样一种‘地方依赖症’，令土地市场更加透明化。”不少专家表示。

　　2006年土地调控政策回顾

　　■5月17日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会上提出了促进房地产业健康发展的六项措施（国六条），在土地方面要求科学确定房地产开发土地供应规模，加强土地使用监管，制止囤积土地行为。

　　■5月29日，国务院办公厅下发《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》》（九部委十五条意见），对“国六条”进一步细化，在土地方面要求保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应，及加大对闲置土地的处置力度。

　　■7月6日，建设部颁发165号文件《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》，其中提出年度土地供应计划中已明确用于中低价位、中小套型普通商品住房用地和依法收回土地使用权的居住用地，应当主要用于安排90平方米以下的住房建设。

　　■7月24日，国务院办公厅发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，表示设立国家土地总督察及其办公室，并向地方派驻九大国家土地督察局，全国省（区、市）及计划单列市的土地审批利用全部纳入严格监管。

　　■7月25日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署进一步加强土地调控工作。会议上提出，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。还调整新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、城镇土地使用税征收标准和耕地占用税征收标准，建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。

　　■8月1日，国土资源部制定的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行，规范对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化，并建立国有土地出让的协调决策机构和价格争议裁决机制。

　　■8月6日，国土资源部针对当前土地管理中存在五大问题推出五大措施：一是提高征地成本。二是规范土地出让收支管理。三是提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。四是统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。五是加大建设用地取得和保有环节的税收调节力度。（整理 李和裕）

　　土地出让 完善制度 效率加速

　　□本报记者 李和裕

　　在新一轮房地产调控的促动下，我国自1999年建立的土地出让招拍挂制度“更上一层楼”。随着国土资源部新出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》在本月正式实施，中央提高土地出让的公开透明度，加快土地资源的市场化配置的用意不言而喻。

　　两条新规从三大方面进一步完善了目前的土地使用权出让制度。

　　一是严格控制国有土地出让范围，规定了供应经营性用地以及有竞争要求的工业用地等六类情况的土地必须纳入招拍挂范围。以及供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者等五类情形可以协议出让。

　　二是提高土地出让公开程度，规定今后所有协议出让的国有土地在协议双方达成一致后，需将意向出让地块的位置、用途、面积、出让年限、土地使用条件、意向用地者、拟出让价格等信息在网上进行公示，协议出让结果也必须向社会公开，接受监督。同时，如果出现意向用地者认为出让方提出的出让价格明显高于土地市场价格等价格争议，可提请出让方的上一级国土资源管理部门进行出让价格争议裁决。

　　三是配合新一轮房地产调控，直接在土地出让环节稳定房价。提出各地国土资源部门可以将已经确定的中低价位、中小套型普通商品住房的套型结构比例、销售价格限制、销售对象等条件写入地方土地出让文件，且只有符合条件的申请人才能参加土地公开出让。此外，公示的套型建筑限制、容积率、绿地率、项目开工竣工时间、销售对象条件、销售价格限制等内容应在出让合同中予以约定，并明确违约责任。

　　的确，作为房地产市场的重要组成部分，土地出让环节的操作质量和效率直接影响着房地产市场的走向。

　　中国指数研究院华南院总经理侯瑞波表示，土地管理往往成为楼市调控最有效的手段之一。此次国土资源部规范土地出让中有一亮点，便是“用地预申请”制度的允许实施。早在今年初，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》的征求意见稿中，有关类似香港“勾地”制度的建议便引起业内关注。而今，“正名”为“用地预申请”的土地出让新环节已在规范中正式设置。

　　支持的业内人士认为，用地预申请可以增加土地部门对市场需求情况的了解渠道，发挥土地专业机构、人员和使用者的能动性，预防土地出让出现价格过低或流标现象。地方政府可以通过这种方式既保障土地价格，又将项目集中在优质开发商手中。据悉，在土地招拍挂之前先通过勾地方式类似“内定”开发商的做法已经在很多城市试行。

　　但是，也有专家担心，根据目前的状况，可能会导致另一个结果，即地方政府将“勾地”作为内定开发商的手段，土地往往落在部分大型且与地方政府关系良好的开发商袋中。信息透明化、市场形成价格、以及加大用地成本的目标都可能适得其反，垄断也可能形成。