◎傅勇 　　复旦大学 　　中国经济研究中心博士

　　是什么原因使得中国地方政府行为出现这样“重经济增长、轻公共服务”的偏颇呢？

　　至少有两点原因。其一，在于中国财政支出体制安排本身。中国公共人力资本投资和公共服务投入主要由地方政府负责，这使得财政投入上失去了保障，这也自然成为地方政府投入不足的借口。其二，在于中国式分权自身的独特性，即经济分权与政治垂直管理的紧密契合。

　　经济分权意味着，中国式的财政分权向地方政府和企业提供了经济发展的巨大激励。如果说家庭联产承包责任制解决了中国农村和农民在1980年代的激励问题的话，城市和非农业人口的激励则是和对地方政府的放权紧密结合在一起的。对计划经济体制有深刻研究的匈牙利经济学家科尔奈说过，政府对国有企业的“父爱主义”导致了经济主体的“预算软约束”，即便经营不善也会有政府来兜底埋单。在中国式的分权体制下，地方政府不再有激励向面临破产或经济绩效不佳的国有企业提供援助，大量弱小的企业被当作包袱甩掉；相反，民营经济则成了地方经济和财税收入的支柱，受到政府的青睐。市场化进程因而在地方政府的响应下一发而不可收。

　　经济分权还不足以构成中国经济发展的全部激励。越来越多的人开始注意到中国特殊的政治激励所聚集起来的特殊能量。国际上流行的关于中国和俄罗斯的比较研究，强调了中国的经济分权与垂直的政治治理体制之间的纽带。中俄两国转型前的许多情况几乎如出一辙，令人困惑的是，转型之后的绩效却成反差之势。中国的经济分权是在政治垂直管理条件下进行的，北京政府有足够的能量来奖惩地方政府，从而追随中央政府对经济增长的强调；而在俄罗斯，分权的背景是蹩脚的民主，莫斯科过早地失去了奖惩地方政府的力量，地方政府就很容易被当地利益集团“俘获”以争取地区选票的支持，也有激励设置壁垒追逐租金。

　　最近的研究证实，中央政府的确是在按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员。这种激励方式就是将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，并且在绩效考核时采用相对于邻近省份和前任官员的绩效评估的方式，尽可能地消除评估误差，加大激励效果。在中国，中央政府的“指挥棒”之所以如此强有力，是因为地方官员只有一个“雇主”，一旦离开了这个政治市场，就很难再寻找到其他政治机会。

　　只有从中国分权的这种独特安排，我们才能理解为什么中国的地方政府对经济增长有着独一无二的热情。为了能在GDP竞争中胜出，地方政府不得不将更大的财政比重支出在基本建设上，这样做不仅容易形成看得见的政绩并直接形成GDP，还可以改善投资环境招商引资。就后一种动机来说，通常生产要素的流动性越强，地方政府就越有积极性投资于基本建设。众所周知，中国的体制分割一直较为严重，劳动力流动受到户籍制度的羁绊，而国内资本的流动性甚是赶不上OECD（经济合作与发展组织）国家。但是，人力资本的劳动力流动性更强，同时落户较为自由的FDI（外商直接投资）对地区经济发展起到了至关重要的作用并成为招商引资的主要对象。这些因素足以为地方政府创造竞争的动力。

　　最近有一种意见认为，一些初始条件差的地区可能会选择放弃对资本等生产要素的竞争，而将更大比重用在取悦于当地居民的非生产性公共服务支出或是政府自身的消费上面。对于经济发展水平上远远落后于东部，地理区位、人才资源等先天禀赋更难望东部之项背的广阔中西部内陆地区来说，放弃或许是一种诱惑，从经济理性的角度，明知不可为而为之远不是明智之举。但是，中国的政治治理结构可能再次发挥作用。在中央政府相对绩效评估的绩效考核方式下，在内陆地区内部存在着激烈的竞争，财政资源的匮乏使其可能发展出更为极端的以经济增长为中心的财政支出结构。注意到这一点，落后地区一边是遍地的开发区、宽阔的道路，另一边是破旧的校舍、贫困的教师，所有这些都是可以理解的了。

　　中国式分权一方面缔造了经济高速增长的奇迹，另一方面却产生着巨大的成本和扭曲。对于经济分析而言，密切关注中国式分权的成本和收益的动态变化并作出相应的政策调整，或许是更重要的。1996年科教兴国被立为基本国策，2000年实施了西部大开发战略，2002年开始对所得税收入实行了中央和地方的分享，并加大了对落后地区的转移支付。所有这些都是减少中国式分权成本的应时之举，但是我们还期待更为根本的调整。