◎赵 晓 　　北京科技大学管理学院教授

　　改革开放20余年来的总趋势是政府将资源更多地用于竞争性领域，而教育、社会保障、公共医疗卫生、居住、收入分配等直接影响居民生活和消费的社会发展项目和社会性公共服务得到的政府财政支持却日益不足。公共产品和服务除了总量上的不足外，还存在着结构上的失衡。各级政府的公共投资主要集中于经营城市、基础设施建设，而真正需要加大投资的农村地区及改善老百姓的社会保障体系却成了投资严重不足的瓶颈。眼下，一些地区公共产品的缺失变得如此严重以致威胁到政府的合法性地位，也给政府政策的执行带来了重重困难，成了当前中国经济社会发展中突出难题，甚至由此引发了对市场化改革的怀疑与争论。

　　依据市场经济发展的进程，发展中国家政府职能的演进通常是从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。对中国来说，这一过程显然具有重大的意义，它直接关系到中国市场经济地位的正式确立和全社会对于改革方向的共识。遗憾的是，现今的国家财政制度安排是不利于这种职能演进的。从财政制度上来看，1994年分税制改革划分了中央和地方的财权（中央60％，地方40％）和事权（中央40％，地方60％），中央实现财权的集权和事权的分权，这种制度安排对促进地方竞争，推动经济增长是很强的激励机制，但地方政府支出责任和收入资源的不对等的后果是供给的公共产品和服务严重短缺。省级以下的地方政府支出责任非常沉重，按照事权的划分，地方政府必须提供主要的公共服务，包括70％的教育预算支出和55％至60％的医疗卫生支出，100％的失业保险、社会保障和福利支出。而除转轨经济体以外，在其他国家，通常由中央政府和省级政府负责教育和医疗卫生，社会保障和福利几乎全部由中央政府提供。另一方面，地方事权下放后，政府机会主义的产物却又助长了预算外收入和几乎不受监控的非预算收入的过度膨胀。如此制度安排的结果是地方政府层层向下推诿事权，公共产品供给日趋萎缩，具有公共品性质的产品和服务，如教育和医疗却日趋市场化，居民求助高储蓄以应对制度风险。政府对居民个人的转移支付和补贴下降，整个社会的可支配收入向政府和企业倾斜，最终导致内需不足。

　　从这个角度看，假如政府不加大公共投资，尤其是对农村地区、教育和医疗领域的投资，假如不进一步完善社会保障体系的话，为刺激消费需求而刺激消费的政策效果值得怀疑，因为提升消费需求的关键是要改变现行的财政制度安排。

　　事实上，随着宏观税负上升及经济增长带来的财政收支的改善，国家财政是完全有能力为社会性公共服务提供财政支持的。数据显示，近年来，全国财政收入和支出都超过了预算增长目标。2005年全国财政收入突破3万亿元，达到3.65万亿元，比2004年增长19.9％，完成预算的108.2％，自1990年至2005年的16年间，财政收入增长了9倍。2005年全国财政支出3.39万亿元，增长19.1%，完成预算的105.2%，全国财政收支相抵，支出大于收入2281亿元。2006年上半年，中国财政收入突破2万亿元，比2005年同期增收3600多亿，增长率超过20%，财政收入占GDP的比重已经超过了20%。

　　显然，困难的不是钱，而是制度变革。要履行政府公共政策职能，促进国内消费，首先必须重新设计中央和地方各级政府之间的财政体制，重新配置投资尤其是增加公共服务方面的投资，增加对医疗和教育领域内的公共投资，尤其是增加对需求更加活跃的农村地区的公共投资。相应的，为保持财政赤字不扩大，财政支出的结构中经济建设的支出应当相应减少。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确指出，进一步扩大国内需求，要调整投资和消费的关系，增强消费对经济增长的拉动作用。从上面的分析不难看出，以消费作为切入点扩大内需方针的提出，号准了脉，不仅恰当时宜，更为转变政府职能、改善公共政策、调整经济和产业结构、树立“科学发展观”和“以人为本”的改革观、建立良性的经济增长基础提供了宝贵的机遇。

　　但是，如何执行这个方针，还得注意防止什么样的偏向，尚待各方学者和智囊深入探讨。

　　（本文内容源自笔者与北京科技大学陈光磊先生的合作研究报告）