 | | ◎杨建文 上海社会科学院研究员 上海市政府决策咨询研究专家 |
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上海经济发展依托的是典型的政府主导型发展模式，走的是典型的城市经营型发展道路：政府作为发展的主体配置各种资源，再通过现有资源吸收整合其他资源（包括外资和民资），共同推进城市发展。应当说，在特殊的发展阶段和历史条件下，这种发展模式非常有效，但短期有效是以牺牲长期活力为成本的。政府直接考虑资源配置和经济运行，就形成城市经营型发展，这种发展形式也非常有效，但政府层面的绩效却以扭曲市场关系为代价。 尽管现在还不能说这种发展模式已完全失去了有效性，但不能不强调这种发展模式的风险性很高。这里所说的风险主要有两类：一是决策风险，一旦在发展思路和发展决策上出现了偏差，如果缺少制衡机制，就会导致严重后果；二是道德风险，在政府主导型城市经营发展平台上，政企合一或官商互动是常态，官员的道德风险很大，如果缺乏制约机制，就会出现严重违纪违法。上海现在的麻烦就在于，具备产生风险的土壤，缺乏防范风险的机制。
在回顾和反思“决策风险”时，有一个问题必须提出来，那就是上海发展的方向在相当程度上出现了偏离和迷失。上海曾经利用和抓住了国际制造业中心转移的机遇，迅速发展现代制造业，为城市下一步发展奠定了基础，但同时也产生了思维惯性和路径依赖。近年来，上海决策层长期把主要精力都放在项目投资上，放在科技创新上。核心技术开发和自主知识产权固然非常重要，但将之看作是上海发展的最重要因素或最主要战略，视为“华山天险一条路”，那就偏了，反映出一种还是把上海看成是工业城市的潜意识。
中央领导近几年来沪考察时都反复要求上海应该加强服务全国，希望上海现代服务业发展不要出现“短腿”。服务全国是国际大都市城市服务功能的体现，城市服务功能的产业载体是现代服务业，因此，中央领导的要求也可以集中到一点，那就是上海经济应该加快完成从制造业为主向服务业为主的转型。上海不能偏离国际大都市的战略目标，不能偏离在全国发展大局中的功能定位，当前唯有迅速调整发展理念、发展思路和发展战略，回归到以现代服务业的发展为主轴，以强化城市服务功能为主战略，方能更好地服务全国，走向世界。
回顾和反思“道德风险”，有一个很深刻的教训：迄今为止仅仅上海将治理结构的建设局限于企业微观层面，而违规使用社保资金、涉嫌资助不法厂商等乱象，却都与缺失更高层面的治理结构有关。集裁判员、运动员、教练员于一身的运行机制，非常容易形成新的内部人控制，甚至出现“裙带资本主义”。因此，上海必须对现行发展模式可能带来的成本、代价和风险保持高度警醒，尽快形成制衡机制、制约机制和风险防范机制，切实地推进体制机制改革。
针对政府主导型城市经营模式，上海的政府行政管理体制改革是关键。去年6月21日国务院常务会议批准上海浦东率先进行综合配套改革试验时，特地将行政管理体制改革列为国务院十条要求的第一条。而今年4月26日国务院常务会议批准天津滨海新区综合配套改革时，所提出的要求中，行政管理体制改革是最后一条。根据笔者的理解，这是对“上海病”下的“特效药”。问题在于上海对此没有引起足够的警惕，如同对服务功能的要求没有引起足够的重视一样。
着眼于“十七大”后的上海发展态势，笔者认为，上海需要求得促进增长方式转变、管理制度转型、产业结构调整的同步互动，以有效实现转型和转轨。具体不妨采取三个步骤：短期内迅速形成对决策风险和道德风险的防范机制；中期内加快企业管理、国资管理、城市管理三个层面的治理结构建设；进而在两个平台（社区自治和电子信息服务）、三个支柱（社会服务体系、市场中介体系、行业管理体系）的基础上，完成政府管理职能的根本性转变，真正为上海经济社会的健康协调平稳发展“创造良好的体制环境”。