◎张宇燕 　　中国社会科学院 　　亚洲太平洋研究所研究员

　　另一个美国（下）

　　对于一个拥有3亿人口和2134万政府雇员的国家而言，美国近四分之一世纪的年腐败发案率不算太高；至少按照透明国际的排序，和其他发达大国相比，美国的廉洁指数处于中位水平。这当然是根据美国舆论普遍认为的那个 “腐败冰山之一角”而得出的直接结论。那么，处在“冰山一角”之下的、被称之为“隐性”腐败的那一面情形又如何呢？

　　人们通常认为，公职人员贪污受贿、非公职人员或私职人员行贿收买等行为必然违背法律；然而在许多场合，有些行为尽管从伦理学上看违背了道德原则，从效率和公正的角度看有损于大众利益，然而却不违法。换言之，对应于“非法腐败”，现实中还存在着“合法腐败”，或所谓“理直气壮的徇私舞弊”。大量腐败得以游离于法律之外的基本原因之一，在于现实生活中难以制定针对这类腐败行为的具体法律或裁定标准。

　　美国抑制或治理腐败的基本路数，是降低衡量公职人员行为的标准，使公职人员的行为向那些被降低了的标准看齐。这样一来，许多曾经被视为腐败的行为便逐渐演化成政治过程中的正常部分，变成“真诚”的而非“欺诈”的行为。美国人组成利益集团去游说的权利是受宪法保护的。据宪法第一修正案，美国人有和平集会和向政府诉冤请愿的权利。时至今日，这类合法的利益集团游说活动已被职业化和商业化，不但成为维持美国政治和商业体系运转所不可或缺的一部分，而且导致了“合法腐败”和“理直气壮的徇私舞弊”的制度化与普遍化。

　　美国的收买型腐败，通常以一种“边缘腐败”的形式表现出来。它的基本特征有二。腐败者的目标和说辞与公共目标十分接近，甚至到了公私难辨的地步；因为腐败者必须在寻求一己之私时兼顾公众利益、至少是要让其说辞听上去是如此，此其一。无论是官商角色互换的“旋转门”机制还是立法、行政和说客之间的“铁三角”关系，虽然就某项立法、政策或拨款而言，其各自的受益状况有差异，但整体而言这批人是现行政治过程的最大受益者，这足以解释立法或分配公共资源过程中的所谓“互投赞成票”的共谋现象。此其二。直观上看，“边缘型腐败”至少导致了两个直接的结果：腐败的公职人员往往打着公共福祉或国家利益的幌子来寻求一己私利，而且常常是把私利掺杂进公共政策之中，从而模糊了违法腐败的边界；同时，“互投赞成票”式的官官相护，也大大削弱了立法司法行政之间、党派之间以及利益集团之间的相互制衡与监督的功能。

　　腐败的多寡和程度的高低，与公众的认知和主观判断密切相关，而美国政治制度恰恰又在一定程度上弱化了公众对腐败的感受程度，或者说加强了公众对腐败的容忍力。因为腐败浓度已被美国政治制度所稀释。在现行的美国选举制度下，即使公职人员的腐败行为被揭露，但由于竞选活动是如此地富有争议和具有高频率的周期性，以至于选民大多不屑理睬非中立媒体对候选人腐败行为的报道。他们往往认为这些腐败指控不过是党派竞争的把戏而已。这样一来，即使指控是真实的，选民对腐败信息的信服程度通常也是很低的。不仅如此，政治家以拉拢选票为目的的物质引诱策略，也常会消磨公众对其腐败行径的敏感性。这台以选票换恩惠的政治机器的良好运转，使得选民与公职人员之间那种监督与被监督、代表与被代表的关系，转变成了一种各选民团体与候选人之间的共谋或“双赢”交易。此外，在公众对公职人员的评估体系中，政治偏好的权重往往大于腐败，亦即公众通常偏好那些持相近政治见解的腐败候选人，而不是持不同见解的廉洁候选人。此时，候选人与选民之间关于腐败投票的隐性交易可以说是心照不宣。

　　从美国司法部公布的近20年的统计数字上看，联邦政府的腐败案发率最高，地方政府次之，州政府最少，然而，这并非表明州政府比前两者清廉。恰恰相反，州政府有可能比联邦和地方政府更腐败，区别仅在于州腐败案大都深藏于“冰山一角”之下了。

　　容忍或把某些腐败行为合法化，按照主流经济学观点，是符合效率原则的。为纠正市场失灵，人类需要政府干预经济生活。政府的运转是有人来推动的，而公职人员也都是追求自身利益最大化的理性“经济人”，这意味着他们可能主动腐败或被人收买，因为他们有机会以某一合适价格“出售”内部信息、以滥用资源配置权或管制权等方式换取好处。由此造成的社会成本或效率损失，被称之为“政府失灵”。正如克服市场失灵需要付出代价一样，克服政府失灵也是要花费成本的。在美国人心目中，理想的状态恰是为消除腐败而付出的成本与腐败受到遏制时带来的收益在边际上相等的状态。这无异于说，允许或保持一部分腐败，抑或把一部分腐败行为合法化或者“隐性化”，用成本－收益的尺度去衡量是最佳选择。