中国（海南）改革发展研究院助理研究员，经济学博士。参与执笔的《加快建设公共服务型政府》（2005）获得“孙冶方经济科学奖”论文奖。 　　■人物志·方栓喜

　　当前，我国已进入经济转轨、社会转型的关键时期，各种经济、社会矛盾交织。与改革之初相比，我国的社会矛盾发生了深刻变化，目前的公共政策迫切需要转型。这里所谓的转型，不是在原有公共政策基础上简单的局部调整和修补，而是包括理念、目标和侧重点的选取，以及公共政策形成和实施程序方面实质性和大规模的转变。

　　公共政策核心理念：从“以经济建设为中心”向“以人为本的科学发展”转变。与改革开放之初相比，目前我国面临的社会矛盾发生了很大的变化。我国的社会矛盾主要表现为：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是全社会公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。因此，必须清醒地看到，我国目前正由温饱型社会向发展型社会过渡，无论是改革和发展都站在了一个新的历史起点上。过去，我们把市场化改革简单地归纳为解放和发展生产力，这在当初的特定条件下是非常必要的。今天看来，我们实行社会主义市场经济，最基本的目的就是在解放和发展生产力的基础上，实现全社会的共同富裕，使广大百姓能够不断地从改革的过程中得到好处、分享成果。

　　公共政策目标：从“效率优先，兼顾公平”向“公平效率并重”转变。改革开放之初，邓小平关于“让一部分人要先富起来”，“效率优先，兼顾公平”都是在平均主义还没有打破的特定历史背景下提出的。今天，在经济增长达到一定程度，效率决定分配的微观格局初步形成的情况下，解决社会公平、公正的问题，以实现全社会共同富裕应当成为新时期改革的基本目标。

　　但是，当前市场主体已经基本形成，作为微观主体的企业没有不讲效率的。虽然政府部门还有一些平均主义的倾向，但平均主义在全社会已明显不是大问题了。相反，我国已成为世界上收入分配差距最大的国家之一，而且差距还有不断扩大的趋势。从经济的角度看，这种国民收入分配格局隐含了危机的因素，最大危害就是可能使我国经济增长的突然停滞甚至陷入传统市场经济国家过剩的经济危机。从社会的角度看，持续的收入分配差距将造成低收入群体强烈的挫折感，甚至出现仇富心理和反社会的心理，从而对建设和谐社会造成极大的负面影响。从目前的情况看，实现“公平效率并重”是比较适宜的选择。

　　公共政策主体：从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转变。在改革开放初期，我国在经济上十分落后，温饱问题尚未解决。老百姓非常希望政府能够在经济发展上有所作为。反映在决策层上，就是采取了“以经济建设为中心”的党的基本路线。

　　虽然我国的改革已近28年，但经济增长方式依然还是由政府主导。历史地看，我国政府主导型经济增长方式自我国改革开放以来曾经发挥过相当积极的作用。但是，目前这种经济增长方式已显示出“弊多利少”，并到了非改不可的地步了。

　　因为，政府主导型经济增长方式产生了以下一些弊端：一是造成投资和消费关系失衡；二是高增长低就业成为常态；三是重复建设严重，产业结构恶化；四是资源浪费现象非常严重；五是破坏环境的现象非常严重；六是忽视了公共服务职能；七是造成的寻租腐败现象难以根治。

　　事实上，我国以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本格局已经初步奠定，在这种情况下，淡化政府直接投资和干预不会降低我国的经济增长速度。“十五”期间，民营经济在二、三产业的就业人数净增7000万人，总量达3.49亿人，其中在个体私营企业就业的人数达1.02亿；私营工业企业增加值2005年超过1万亿元，5年增长7倍多。从税收总量看，目前民营经济税收比重已经超过国有经济。目前，包含外商和港澳台投资经济在内的民营经济在GDP中的比重已占65%左右。民营经济已经成为对外贸易的新兴主力。民营经济进出口总额占全国的比重从2000年的53.3%提高到2005年的约77%。随着进出口权的放开，私营经济出口5年来年年翻番，5年增长48倍。

　　在这种情况下，政府作为公共政策主体就应当尽快恢复其本来面目的“公共性”，把制订规则，确保公平和正义前提下的社会基础秩序，把提供公共产品作为自己的核心职能。

　　公共政策的手段：从“单一的行政控制”向“人性化的公共治理”转变。改革开放之初，采取的是政府一元控制的社会管理模式。但是，当前我国的改革开放面临新的变化。

　　所以，“以人为本”，就必须实现由单一、严格的行政控制向人性化的公共治理转变。从管理型转向服务型，以服务为主，寓管理于服务之中。这种公共政策执行模式就很容易得到广大人民群众的理解和支持。

　　必须看到，我国正处于从一元社会向多元社会过渡的关键时期，利益关系和社会矛盾凸显，单靠行政力量不可能全面解决日益复杂的利益矛盾。政府要站在社会公平和公正的立场，承认利益分化、尊重不同的具体利益，积极稳妥地发展民间组织，使其成为利益表达、利益协调和利益均衡的重要渠道。在此基础上才能形成社会信任、社会谅解和社会合作，避免社会冲突。

　　在过去的20多年中，我们树立了清晰的经济增长指标，但是对社会指标的认识还比较模糊。在“十一五”期间，要确保社会发展和社会进步，就必须把社会目标逐步清晰起来，纳入整个发展规划当中。不能把社会管理简单地看成是政府单一的行政控制。因此，在社会管理中，企业和民间组织都有责任，要在政府、企业、民间组织三者之间的良性互动中形成有效的公共治理。