◎袁 东 　　中央财经大学教授

　　一位已入公务员行列的学生有次不无玩笑地对我说：“老师，我现在只是吏，而非官”。此话反映了这官、吏分置有别的历史与思维太长太深了，更是当今现实的反映。因为那些手握一定人财物支配权与决策权的相当部分公务员确实将自己当作了“官”，并在社会上展示了这“当官”的一切私利好处。恰巧，前段时间读到张全景在接受《瞭望东方周刊》记者采访时的一段话：“现在中国政治上的一大弊端是‘官多为患’”，这位曾执掌“官员”调配升降大权的原中共中央组织部长的看法，应该是非常深刻与切实的。这“官多为患”便涉及了我今天在本专栏讨论的“保地”与“废地”的问题。

　　所谓“保地”，指的是如何保护农村耕地与农民土地权利；而“废地”，则是指近几年来一直热议的“废除地级市行政建制”以及改革“市管县”的体制。

　　在中央政府三令五申下，为什么耕地保护政策却横竖得不到切实执行？耕地反而越保越少？农民土地权利为什么总得不到应有的尊重与保护？为什么城市不合理不合法侵占农地能屡屡得手？这其中当然有很多层面的原因，但不容否认的是，地方政府有着热衷于征地占地卖地的强大内在动力是首层动因，尤其是因为他们有着能够低成本侵占农地的便利条件。

　　从现象上看，当前扩张最迅速、侵占农地势头最猛的，是遍布全国各地的283个地级城市，这些城市最大的“便利条件”便是“市管县”体制。自1982年以来，原来作为省政府派出机构的“地区行署”被实化为“领导与管理”县级政府的地级市，截至2004年底，全国374个县级市和1636个县的70%以上由地级市管辖。在此“城乡合治”体制下，地级市行政权力遍布到了有着广阔农耕地的县域农村地区，不仅使一个省陡增了张全景所说的“几百个乃至上千个地厅级干部”，更使原来着重于农业、农村、农地及农民事务的县级行政权力被地级市收编，农村地区的县域相对自治权不复存在，给了地级行政官员为地级城市扩张与商用土地征用的极大行政权力与方便。“城乡合治”的行政建制使得那些热衷于城市化与追求“土地财政”（卖地收入最大化）的地级市政府在需要征地时不断向农村“伸手”。特别是那些工商业基础薄弱而难以用一般税收支撑起丰裕财政的，或者一心想通过税收优惠来招商引资的地级市政府，一旦有权就大面积近乎无成本地征地，转手高价批租，从中可以带来巨额财源而大把大把花钱尽情“权力显现”时，怎么不可能习惯于向农民“伸手”要土地？更不用说还有为数不少的官员从中尽享物质利益的好处呢！

　　自然，政府层级越多，官员数量也就越多，公权的出入口也就越多，对公权的有效监督成本就越高，或者，对公权监督的有效性就越差，公权被执行的公正性越小，权力寻租与腐败的机会也就越多。本来，传统计划经济向市场经济体制的转轨，应该是将相当部分公权废除并变成私权，形成“大市场，小政府”的格局，减少对公权的监督成本和寻租腐败的机会。但现实却与此南辕北辙，地级市的行政设置，恰恰是增加了政府级次，增设了公权出口，不仅没有使政府“瘦身”，反而“增肥”了政府体系，使之成了阻碍与弱化中央土地政策特别是保护耕地政策效力的一支主要力量。有人总结了地级市政府的三大“漏斗效应”：截留财政转移支付与抽取县级财力的“财政漏斗”、争权夺利的“权力漏斗”以及降低行政效率的“效率漏斗”。

　　可见，“废地”（地级市）与否直接关系到能否有效地“保地”（耕地）。如果将县或县级市同所在地级市“脱钩”，改由省政府直接领导与管理，实行市县分置、县市同级，在使现行地级政府所在城市与县同等行政级别的同时集中精力只管理城市自身，成为“城市型行政区划”，而且通过城乡分治，恢复广大农村地区县域相对自治权，辅之真正明确和强化乡镇自治权，可以斩断中等城市因扩张而低成本甚至无成本地任意向农民土地的“伸手条件”，增强农村地区在土地交易上的“讨价还价”能力，真正使土地交易趋于公平，有助于减少廉价征用农地现象，从而有利于培育与发展健康的土地交易市场，也有利于提高城镇化的发展质量。

　　“废地”有利于“保地”，更有利于从一个方面解决“官多为患”这一大弊端，由此换来的是土地政策的有效贯彻、全体纳税人负担的减轻———财政供养人口比例的大幅度下降（重庆变为直辖市直接领导县后，财政供养人口比例是52：1，而全国是35：1），以及地方政府层级的减少，从而有利于形成符合市场经济要求的“大市场，小政府”格局。

　　计算机网络以前所未有的方式拉近了人们的联系时空，加之现代公共管理技术的发展，随着政府机构的改革及其职能的转变以及公共事务趋于减少，笔者以为，除了西部与少数民族地区因区域广阔，基于行政管理与民族自治需要，可适当保留地级行政建制外，其他省份理应废除地级市与行署。

　　有什么不可以试的呢？