□国务院发展研究中心金融研究所 夏斌 陈道富

　　随着外汇储备的迅速增加，我国央行及宏观经济管理面临严重挑战。寻找新的管理模式，已成为我国宏观经济管理中面临的新问题。从各方面的情况来看，当前我国的外汇储备管理体制不必作大的调整，但开始探索逐步分离国家汇率管理功能和外汇战略投资功能的路子，不仅是必要的，而且时机已基本成熟。

　　外汇储备管理亟需新模式

　　长期以来，我国外汇匮乏，央行作为外汇储备管理的唯 一机构，不存在任何的不妥。近几年随着外汇储备的迅速增加，一是货币政策调控的压力越来越大；二是储备外汇仅投资海外金融资产，机会成本高，不能满足经济持续发展中一些重大领域的资金急需。为此，央行曾拿出少量外汇注资银行，解决经济持续发展中的重大问题，这是必要的，也是可行的。因为作为铸币税收入，理所当然，国家可用于解决国民经济稳定发展的战略需要。前提是货币调控是有效的，即只要确保不引起高通货膨胀，确保国内经济体的利益不受严重损害，作为暂时的一项政策是可行的。

　　但是，我国目前面对的已不是少量的而是上万亿美元的储备，且据国际组织预测，今后四五年内每年仍约有1500-2000亿美元的增长局面，将给我国央行及宏观经济管理造成严重的挑战：一是国内货币供应压力越来越大，调控越来越难；二是面对仍在不断增长的巨额外汇储备，从国家整体利益和长远战略利益出发，如果有条件在满足防范金融风险、稳定汇率所需的外汇流动性、满足一定的金融资产投资收益后，理应进一步考虑要满足国家长远的经济战略收益。此时如果继续由专责宏观调控的央行一家机构，同时兼负大量日常、复杂的普通投资和战略投资职能，显然有些力不从心，而且在账务处理上有诸多不便。因此，寻找新的管理模式，已成为我国宏观经济管理中面临的新问题。

　　逐步分离汇率管理和外汇投资功能

　　此时反观世界各国，在经济较发达国家，如果汇率政策与国内宏观经济政策日益紧密时，往往出现由财政部、央行或专门的机构互相协作，共同构成国家外汇储备管理体系。特别是在亚洲出口主导型经济、又是非主要国际结算货币国家内，如新加坡、韩国等，当外汇储备相当丰裕时，都走上了开始分离汇率管理功能和外汇投资功能，出现不同功能的外汇分属不同机构专责管理的道路。

　　根据上述情况，又从我国目前央行、财政部各自的职能、人员结构、经验积累状况及法规依据出发，当前我国的外汇储备管理体制不必作大的调整，但开始探索逐步分离国家汇率管理功能和外汇战略投资功能的路子，不仅是必要的，而且时机已基本成熟。为此，建议进行小步改革：在大体测算国家适度外汇储备的基础上，涉及抗御金融风险、与汇率管理相关的适度外汇储备继续由央行管理。超适度的外汇逐步交由财政部或设立专门的机构单独管理。

　　操作思路：基于中国经济和财政收入的持续高增长以及目前市场利率较低的状况，财政可分期分批发行十年期甚至更长期的债券，在市场筹集资金，从央行购汇后进行投资操作。这样做的好处：

　　（1）财政从市场上筹资购汇,可直接减少国内的货币供应压力，起到财政政策配合央行进行宏观调控的效应；（2）财政购汇后,主要用于海外和国内的战略性投资，可明显增强国家的持续竞争力；（3）财政购汇后，除绝大部分用于战略性投资外，少部分尽可能在海外采购海外企业制造、国内教育、医疗、环保、安全生产、农村基础设施建设等短缺事业的设备和急需物资，以注资形式下拨。这有助于加快提高国民福利和加快推进和谐社会的建设；（4）就是适当、少量用于补充社保基金，也不会对财政形成压力。因为社保基金支出主要在未来，若出现逐步支出后的少量缺口，可通过财政外汇投资收益填补；（5）上述做法，同时可减少国家长期持有大量美元的贬值风险。

　　抓紧整合使汇金独立于央行

　　在小步改革中另需说明的几个问题是：

　　（1）改革过程应是小步开展。考虑到海内外战略投资的人才培养、经验积累需有一个过程，财政可先发行2000-4000亿元债券（约250-500亿美元），其中绝大部分又用于海外，对当前央行主导汇率管理功能和货币政策调控，只有利而无任何弊。

　　（2）在小步改革的同时，应抓紧整合中央汇金公司，将其从央行独立出来，专责海内外金融或者加上实体企业两大领域的战略投资。

　　（3）上述做法没有违背相关法律。人民银行法规定：央行“持有、管理、经营国家外汇储备”，现财政是从市场上发债筹集人民币，然后购汇后划入专门的机构进行经营，不属于直接用于管理、干预汇率的国家外汇储备，没有违背人民银行法。当前中央汇金公司也是如此运转的。另外，全国人大常委会批准的《国务院关于实行国债余款管理的报告》明确，特别国债不列入预算赤字。上述财政发行特别国债、筹资购汇后原则上用于海内外的长期投资，有相应外汇资产存在，因此对财政也不构成实质性的赤字压力。

　　（4）除此之外，作为上述小步改革的补充：在我国当前货币调控较难、财政形势不错、内需消费不足的时期，国家应把握好时机和发债规模，批准财政适当扩大赤字。通过发债筹集人民币资金，重点加快用于扶贫、就业、社保、医疗、三农、教育等急需的短缺事业，可扩大国内消费，降低储蓄率；可减少出口与国际消费，减轻外汇储备进一步增长过快的压力，从而缓和我国经济发展中的各种内外矛盾；特别是用于扩大国内短缺事业的消费，有力地抓住机遇，可进一步加快推进和谐社会的建设。