◎傅 勇     　　复旦大学中国经济研究中心博士

　　用经济学的语言来回答，是制度和激励改变了这一切。效率是以分散决策和市场交换为基础的，改革就是将经济决策权下放给农民，下放给企业，重要的是下放给地方。中国的增长奇迹是在分权的框架下取得的。

　　然而，同样是在分权演进的背景下，中国地方政府负责提供的公共服务却远不能令人满意。教育卫生等重要公共服务不仅整体效率水平低，而且地区差距分化严重。中国基础设施的成功被认为是分权体制下“为增长而竞争”的结果，然而，“量”上的繁荣是否就意味着基础设施建设效率的提高？对照现实困境，我们有理由重新审视检验经典理论在中国的适用性：分权是否真的促进了中国公共品的供给？

　　有关分权能够促进公共服务或公共物品有效供给的观点源远流长，有两个方面构成了最初的原创性贡献。其一，哈耶克强调地方政府对地方性信息的获取具有优势，这使得地方政府能够比中央政府更好地提供公共物品以满足当地居民的偏好；其二，蒂博特引入了地区竞争进一步为分权能够改善公共品提供作了经典阐述：居民自由流动所构成的“用脚投票”机制能够保证公共品和居民偏好更好地匹配，并提高地方政府供给公共品的效率。

　　蒂博特模型的问题在于：与一般均衡模型一样，很多条件无法同时在这个公共部门的基准模型得到满足，更重要的是，公共品的供给到底是如何决定的仍然得不到回答。分权供给公共服务的好处仅限于居民“用脚投票”显示自己的真实偏好，地方政府的激励和行为像是一个“黑箱”而被隐藏了起来。

　　自上世纪九十年代中期以来，对分权成本的反思渐渐形成一个潮流。这个潮流细致地考量了有效分权成立条件的现实性，尤其是其在发展中国家的适用性。这些反思大致可以概括为以下各方面。

　　其一，居民不会因公共服务的差异而完全流动。即便是在限制较少的欧洲，国内人口迁移率也极低，这不能保证这种机制发挥作用。同时，即便发生跨区流动，对公共服务差异的考虑到底能占多大的比重呢？

　　其二，地方政府的运行通常并不满足效率。这首先因为地方居民可能缺乏有效监督体制；其次，越是接近下层地方政府就越容易被利益集团俘获和腐败；再有发展中国家的政府在供给公共物品时，可能会更加强调收入分配以及反贫困等非效率目标。

　　其三，地方政府的治理能力更差。在人员素质、技术水平和管理能力上，地方政府与中央政府存在差距。可能的情形是，中央政府不知道该做什么，而地方政府不知道该如何做。

　　其四，分权导致地区公共服务的分化。政府的服务水平只是决定要素流动的一个因素，当地方在其他条件禀赋差异过大时，落后地区就可能放弃竞争，从而形成俱乐部趋同。

　　反观中国的现实，一方面地域辽阔，自然人文条件差异巨大，“分而治之”势在必然；另一方面，中国式分权又严重背离了保证分权有效性的一些基本前提。中国虽然有巨大的流动人群，但由于教育医疗等重要公共物品皆系于户籍，因而迁移成本高昂，“用脚投票”机制基本失灵。地方政府官员由上任命，疲于应付税收、计划生育等硬性指标，地方政府缺乏对居民需求的有效反应。地方经济发展水平和财力上的巨大差异也可能在公共物品供给上被放大。

　　笔者最近的研究确实发现，中国的分权非但没有促进公共品供给效率的提升，反而是恶化公共品供给的诱因。在控制财政资源差异之后，分权都不同程度地降低了基础教育、交通基础设施以及城市公共服务的质量。实际上，中国的分权应该同时对中国的经济成功和公共领域的落败负相当责任。就像分权并不一定能够带来经济繁荣一样，分权对公共品的供给也是一把“双刃剑”。笔者无意否定整个分权体制，只是力图表明，在公共品供给上不可能“一分就灵”；在记住分权能够促进公共品供给这个简单结论的同时，更应该仔细考量保证这个结论得以成立的种种的严格条件。

　　为了追求短期的经济增长，地方政府无力顾及公共领域，这与公共物品对长期经济增长和居民福利所发挥的作用是不相称的。从公共政策的角度，如何将财政分权与公共部门效率的提升（而不仅仅是GDP增长）联系起来正变得日益紧迫。