■人物志·邓聿文 　　法学硕士，副编审，供职于中共中央党校学习时报社，本报特约供稿人。主要从事中国改革与社会转型研究，出版著作三部，发表时政、财经和社会评论数百篇。

　　如何管好用好社会保险基金，确保安全完整、保值增值，是政府的重要责任。目前，我国五项社会保险基金收支和结余总规模达到18435亿元，相当于GDP的10%，并以每年20%的速度增加。截至2005年底，国内个人账户“空账”已达到约8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。但从目前看，对社保基金而言，依然存在着管理体制不顺畅和协调制约机制的缺失、基金保值增值问题突出及相关法制、监管建设的滞后等问题。

　　首先，我国社保基金的筹集和使用长期没有权威性机构进行统一管理，社会保障处于一种政出多门和多头管理的混乱局面。社会保障各项目都是独立改革的，分别建立独立的保险基金，投保人的账户由不同部门管理，个人缴纳的基金也被分割，各个项目之间无法调剂使用，各种社会保障基金无法形成合力。尤其是社保基金管理机构没有与政府明确分离，基金管理机构通常依附于上级主管部门，从而形成委托代理结构。在下级服从上级的组织规则中，缺乏有效的制衡监督机制。

　　其次，社保基金面临运营增值难题。中国社保基金买国债的回报率不到2%，回报率很低。由于经济发展中的通货膨胀因素，社保基金存在不断贬值的风险，因此，在保证社保基金安全性情况下，通过有效投资来保值增值的政策还需完善。

　　第三，缺乏足够的法律来减少基金管理风险。目前，我国社保基金管理缺乏相应的具体法规，社保基金的收缴、管理、营运和支付等各环节的监管往往无章可循，监管不力，社会保障基金被挤占、挪用的现象屡屡发生。基金管理的法制建设和监管机构建设的滞后已是不争的事实。

　　从实际运作来看，社保基金表面上存在着三层监管，一是劳动保障部门和基金管理司的内部监管；二是财政和审计部门的行政监管；三是社会组织、舆论和公民的监管。但这三层监管均很难落实。在地方或部门利益的驱使下，社保基金常常会被当作“准”政府资金支配使用或挪用，一切规范其运作的法律法规只能成为美丽的陪衬。

　　尽管中国对社保基金使用的限制相当严格，主要的投资渠道是购买国家债券或存入银行收息，这一方面使得社保基金的增值率很低，实际上处于一种贬值的状态；但另一方面，各地特别是像上海和深圳的社保基金客观上又有很强的保值增值的需求和压力，社保基金结余越多，基金贬值的风险就越大。尤其是当社保支付的压力日益沉重时，在一定程度上就刺激了社保机构投资风险程度相对较高产品的风险偏好。上海社保基金案所提供的教训就是，中央应当正视社保基金内在的保值增值需求并适时调整政策。否则，为了保值增值，社保基金寻求有更高收益回报投资渠道的违规问题可能还会层出不穷。

　　可见，社会保障要可持续发展，须建立一个良性运行机制。从国际经验看，目前社保基金营运的管理模式主要分两种：一种是由政府部门直接负责社保基金的营运管理，如美国和新加坡。这种模式管理简单，政策执行灵活，缺点是收益率低，缺乏透明度。另一种较普遍的模式是由民营的基金管理公司负责社保基金的营运管理，政府不直接干涉，但加强监管，这种模式收益高、透明度强，但风险也较大。

　　中国的情况与上述两种模式有所不同，中国面临着如何创新社保基金的监管和投资模式。从基金监管的角度和资金筹集发放的角度来看，社保基金确有提升统筹层次的必要，但将管理权放在中央并非最好的办法，而且真正实施起来还会遇到极大的阻力。最好的统筹层次是省一级，一来有利于调动各省内部的互济积极性；二来也不会出现管理层级过多、政策下行时严重走形的现象。在省一级统筹后，通过完善资本市场扩大社会保险基金的投资渠道，遵循安全高效的原则，按照一定的投资比例，将社保基金分散投资于以国库券为主的各种债券、投资基金、银行存款、股票、抵押贷款和不动产等，以分散投资风险，取得较高收益，以改变目前社会保险基金资产结构单一、缺乏抵御诸如通货膨胀等不利因素影响的局面。

　　从目前来看，养老保险基金市场化运营的外部环境正在得到迅速改善。我国社会资本的收益明显提高，在1995年至2004年的10年间，上市公司的平均净资产收益率大体保持在9%至10%之间，这为基本养老基金市场化运营提供了良好的经济条件。而且，我国资本市场法制化建设提速，市场结构向合理的方向运行。资本市场的规模扩大，投资工具和渠道正向多元化发展，基金管理产业也在迅速扩大。当然，与此同时，也要加强监督和管理，可采用监管和营运分离的模式，把严格的监督和有效的操作有机结合起来。让精通基金运行、保险精算、风险管理、财务核算等各种人才参与基金的管理和运作，提高投资收益，降低投资风险。在监督方面，应该由立法机构加快监管法规的建设，规定各种投资渠道中社会保险基金的投资比例限制，使监管有法可依。同时从外部监督与内部监督上，建立健全监督体制和机制，定期向社会公布基金的运作情况，加大基金的监管透明度，以保证基金健康运行。

　　总之，在保证安全的前提下，社保基金监管和投资模式的创新是十分必要的。事实上，中国的社保资金面临着选择公共运作体系还是选择商业运作体系的选择。就长远而言，将社保基金委托给基金管理公司管理是可行的选择。