 | | 金三林:经济学博士，本报特约供稿人，任职于国务院发展研究中心。 |
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□主持人：邹民生 乐嘉春 我国环境质量趋于恶化，完成“十一五”目标难度极大
主持人：中美首次经贸战略对话，环境问题成为大家关注的热点之一。这是有原因的。中国改革开放28年，经济发展、国力增强，成就有目共睹。然而，为此付出的社会与环境代价也令人侧目。社会方面，尤其在道德价值方面的变异，我们暂且不谈；在自然环境方面，现在面临的问题确实已经到了必须引起全社会高度重视的地步。中国古代有句话叫“海晏河清”，这是农业社会的政治期盼与标准，如果我们的工业化连这点都做不到，甚至相反，那就需要从根本上考虑我们追求的目标到底是什么了？
金三林：现在来讨论环境问题，非常必要。我甚至认为，这样的讨论已经有点晚了。我先不讲在有些人看来是空洞的道理，先来看看离我们最近的“十五”期间我国环境方面的情况。
“十五”期间，我国在环境保护和生态建设领域的目标基本上都未完成。全国废水排放量、生活污水排放量、工业废水排放量均在2003年后出现反弹（见表1）。2005年，废水排放量比2000年增长了26.3％；二氧化硫排放总量不仅未按计划比2000年减少10%，还增加了27.8％；工业固体废物的排放量不仅没有比2000年下降10％，更是增长了64.2％。重点流域城市污水处理厂按计划建成率仅为40%，远远未达到计划要求。而且其中半数以上城市污水处理厂非正常运行，出水水质超标的超过1/5。荒漠化、水土流失控制未能达到计划目标。
鉴于环境问题的严重性，国家“十一五”规划提出了“主要污染物排放总量减少10％”等约束性目标。按照这个目标，主要污染物排放总量年均要减少2％。但根据国家环保总局公布的2006年上半年及第三季度我国环境质量以及主要污染物排放状况数据，与去年同期相比，今年上半年及第三季度我国环境质量状况变化不大，局部污染严重，工业企业主要污染物排放量攀升。
从今年上半年我国主要污染物排放情况看，工业废水排放量为120.4亿吨，同比增长2.4%；COD排放689.6万吨，同比增长3.7%；二氧化硫排放1274.6万吨，同比增长4.2%。可以说，我国环境质量总体上仍趋恶化，完成“十一五”目标的难度极大。
从宏观角度看，环境质量总体恶化的原因有两个：一是经济增长速度较快，二是污染排放强度（单位产值的污染物排放水平）较高。从微观角度看，我国环境质量总体恶化的主要原因在于企业的过度排放，而企业过度排放行为的根源又在于现行的政策体制缺陷。
工业化与城市化进程使我国的环境问题日显突出
主持人：从你上面讲的这些数据看，在经济快速增长的“十五”期间，环境问题实际上呈加速恶化的趋势。如果我们把同期商品出口的指标放在一起做对照，可以看到，我们大量商品的出口，在某种程度上是以牺牲环境为代价的。那么，你能否深入一层，解释一下是什么原因导致我国的环境问题日益突出？
金三林：你说的这种比较很有意思。中国商品素以价廉物美著称。但是，人们可以想一想，价廉物美就这么容易获得？在中国目前的技术与劳动力素养条件下，制造价廉物美商品靠什么？很大一部分是牺牲资源、环境、劳动力质量与消费水准的提高来实现的。这是与持续竞争力有关的、非常值得关注的问题。
因此，我们从某种意义上说，中国的环境问题与进口中国商品的国家有密切关系。也就是说，中国的环境问题不仅有我们自己的责任，也与其他国家有关。这次中美经贸对话之所以受到这种关切，正说明人们已意识到这个问题的复杂性、多边性。这是从国际经济层面来看的。
就国内而言，由于我国正处在经济社会转轨期，各种矛盾交织在一起，在环境问题上也是这样，因此对我国环境问题的成因还需要做深层次分析。首先，必须看到，工业化和城市化发展的特殊阶段是我国环境问题产生的客观基础。
从发达国家的发展历史来看，环境问题因工业化而出现，因工业化和城市化加速而严重，又因工业化和城市化水平大大提高而好转。工业化和城市化发展过程是环境问题产生和解决的客观基础。
一般认为，“十五”以来，我国逐渐进入重化工业和城市化快速发展的时期。这个时期的显著特点是，包括能源、交通和通信设施在内的基础设施建设得到显著加强，钢铁、电解铝、水泥等重要工业原材料生产量大幅增长，并推动第二产业的比重加速上升。
然而，在这个阶段，中国经济与环境战略的选择受两个根本性的现实约束：第一，中国从来没有、将来也不可能有发达国家重化工业高速发展时期享有的资源和环境容量。第二，中国经济增长至今仍然主要是发达国家已基本超越的“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的模式。
在这两个约束背景下，资源消耗大、污染排放重的重化工业的高速发展，注定了污染治理的负担空前加大。加上新开工项目过多、在建规模过大、技术含量过低，使各地的工业污染在“十五”后期出现2000年“一控双达标”行动结束后最大的一次反弹。
可以说，环境问题是我国工业化和城市化快速发展阶段的产物，必然伴随着我国工业化和城市化的整个过程。当然，这不是说，中国的环境问题是一种难以避免的宿命，在新技术层出不穷的今天，在更加注重人与自然和谐的今天，我们完全有理由通过制度与技术措施来降低资源损耗、改善环境质量。要不然，我们发展经济又为了什么呢？
资金投入不足、环保意识与技术落后、环保产业不发达直接影响环境改善
主持人：是啊。我们发展经济为了什么？难道是为了造就一个个拥挤、嘈杂、浑浊的城市？为了离开土地、离开自然，钻进靠人工添加剂、防腐剂来维持日常生活的水泥森林里？这，显然不该是我们的目标。那么，在环保方面我们现在又是怎样一种状况呢？
金三林：环境问题尽管和每个人休戚相关，但从总体上看，人们的环保意识还是不强的，这方面的投入不足，技术、市场也比较落后，就直接影响了环境质量的改善。从发达国家的情况看，必要的资金和技术投入是实现环境质量根本改善的重要保证，而发达的环保产业和环保市场则是质量改善的有力催化剂。
对于环保投入的严重不足，我们可以看一组数据。对比分析显示，发达国家对环境保护的投入一般均占国民生产总值的2%左右，而我国在“七五”、“八五”期间仅约0.8%左右，“九五”期间加大了对环境保护的投入，但也仅约1%左右。“十五”期间，国家对环境保护的投资年均增长17.6％，但环保投资占GDP的比重最高只有1.4％（2004年），平均只有1.32％，比重仍然较低（见表2）。环保投资占GDP的比重，在2005年甚至出现了下降的趋势。
许多地方环保投资不足，治污工程建设滞后。如淮河流域水污染治理工程截至目前投资完成率只有34％，个别省份甚至不足20％。而且在投资不足的情况下，有限的治污资金利用效率也不高；流域治理建设项目系统性不够、相互脱节；污水管网建设滞后，加上污水处理收费政策不到位导致运行经费短缺，使建成的污水处理厂不能及时发挥作用。
环保技术比较落后。我国大多数企业的工艺水平还处于国际上1970年代，1980年代的水平，环保技术本来就落后。而且，大部分企业规模小，没有能力进行环保科技开发和科技成果引进，环保技术进步速度很慢。我国专业的环保技术服务十分薄弱，社会化程度低，致使技术和市场信息传递不畅，技术转化的市场化程度低，中介服务机构也不健全，进一步制约了我国环保技术水平的整体提高。
环保产业发展滞后。我国虽已制定了《环境保护法》等多部环保法律，但却缺乏完整配套的环保产业政策。例如投资政策，过去和现在基本上仍以政府投资为主，在鼓励社会向环保产业投资政策还很少。环保产业的专业发展不均衡，主要集中在环保产品生产和三废综合利用两个领域，而在低公害产品生产、环保技术服务和自然生态保护等领域还很落后。环保产业在全国发展极不平衡，中西部地区十分薄弱。
我国环境质量恶化的根源在于事实上存在的政府失灵
主持人：环境是公共产品，在这个问题上，政府有不可推卸的责任。因为在没有外部约束的情况下，生产者倾向于过度使用环境，以追求超额利润。而政府监管是否得力，在改善环境方面，政府是否有所作为，直接影响着一个地区的环境质量。
金三林：是的。环境保护工作尤其需要政府发挥作用。而我国环境质量恶化的根源恰在于事实上存在的政府失灵，主要表现在以下三个方面：
一是监管缺失。我国对环境违法行为的处罚规定普遍过松，而且没有引入刑事责任。更重要的是，在地方保护主义的影响下，很多地方环保管理机构普遍存在执法不严，甚至行政不作为的现象，使得企业违法成本低、守法成本高，这实际上鼓励了企业的污染行为。比如，国家法律规定，环保设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，但这一制度并没有得到有效实施。
二是政策偏差。我国目前实行的是“谁污染、谁治理”环保政策，但在一定技术条件下，污染治理设施有比较苛刻的经济运行规模要求，而大多数单个中小企业的污染排放规模与处理设施的经济运行规模之间存在着较大的差距。同时，中小企业自身财力不足，筹集污染治理设施所需建设资金困难大、代价大。这就使得中小企业污染治理的成本相对较高，造成一些企业的污染治理流于形式，有人检查就应付一下，或者交一些罚款，还留下了“寻租”的隐患。另外，在垃圾处理、水处理、能源领域的价格管制和价格补贴政策，实际上也在鼓励企业和居民排放。
三是战略扭曲。在我国，以经济建设为中心已经扭曲为以GDP增长为中心，环境保护在政府工作中的实际地位其实很低。受发展战略扭曲的影响，我国粗放型的工业化、城市化方式并未得到改善，污染排放强度长期居高不下。一些生态环境原本就很脆弱的地区，为了GDP的增长，超环境容量大上工业项目，甚至是污染强度大的重化工业项目，使环境问题雪上加霜。
事实上，政府失灵还会导致新的市场失灵。以集中治污为例，生产者通过付费的方式将排放物（比如污水）交由专门的治污企业来治理。这时，污染排放量成为治污企业的市场需求容量。如果政府执法不严，就会使生产者直接向社会排放，使治污企业的需求不足，规模不经济。据国家环保总局的资料，目前，我国10个城市污水处理厂中有9家不能正常运转，造成有限环保资金的极大浪费，其主要原因就在于此。
政府失灵（以及由此导致的新市场失灵）使得企业的环保成本大大降低，进而使企业的投资和生产成本低估，产品价格低估，并导致了两个方面的结果：一方面诱导投资和出口过快增长，经济增长速度加快；另一方面，企业污染行为严重，排放强度增加。因此，政府失灵是目前我国污染排放量不降反升的体制根源。
表1：“十五”期间我国主要污染物排放总量及增长速度
年份 废水 二氧化硫 工业固体废物
总量（亿吨） 同比增长 总量（万吨） 同比增长 总量（亿吨） 同比增长
2000年 415.2 － 1995.1 － 8.16 －
2001年 428 3.2% 1948 2.4% 8.9 9.1％
2002年 439.5 1.5% 1927 -1.1% 9.5 6.5%
2003年 460.0 4.7% 2158.7 12.0% 10.0 6.2%
2004年 482.4 4.9% 2254.9 4.5% 12.0 19.5%
2005年 524.5 8.7% 2549.3 13.1% 13.4 12.0%
数据来源：相关年份《全国环境统计公报》
表2：“十五”期间全国环境污染治理投资情况
2001年 2002年 2003年 2004年 2005年
投资总量（亿元） 1106.6 1363.4 1627.3 1908.6 2388.0
同比增长 4.3％ 23.2% 19.4% 17.3% 25.1%
占GDP的比重 1.15% 1.33% 1.39% 1.4% 1.31%
数据来源：相关年份《全国环境统计公报》