□张承惠 陈道富
我们的研究结果表明，当前农村金融服务的提供仍以非正规金融为主（约占75%）。即便是有限的正规金融服务，也还存在功能缺失、服务不足与供需错位等问题，导致农村资金大量外流。为此，除需要进一步完善现有正规金融体系外，更重要的是放开金融管制，大力发展适合三农特点的 “低级”金融形式。
宜尽快调整现有农村金融改革的思路。近些年农村金融改革在很大程度上参照了城市金融的改革模式。其特征，是以政府为主导、以正规金融机构为主体、以各类财政补贴为主要支持方式。在改革过程中，监管部门由于缺乏用市场机制解决农村资金需求的信心和决心，采取了严格监管农村金融机构、严格控制农村金融市场准入、抑制民间金融发展的基本方针。事实表明，这种政府办金融，对农村金融活动实行过度监管、对农信社实施过度保护的做法，不仅未能从根本上解决现有农村金融机构存在的问题，也难以迅速增加农村金融服务的供给。
在二元经济的大背景下，试图以城市金融改革的思路、以“现代”金融机构作为解决农村贫困与城乡差距问题的中坚力量是不现实的。由于“三农”并非经济效率最高的领域，要求我国金融机构自发推动“三农”的发展，显然不符合银行等金融机构商业化改革的目标，因而不具有商业可持续性。
此外，以城市金融的思路发展农村金融，必然要改造和建立农村相关的法律制度、土地制度、信用评级制度等，难度较大，耗时较长。以此为基础的农村金融改革，近期较难有所作为，很可能会错失发展良机。
另一方面，非正规金融已长期在“三农”领域发挥了重要的作用。这种以“血缘、地缘”等关系为基础的“低级”金融形式，很好地适应了“三农”领域的金融需求特点，既没有出现资金外流，也没有出现大的系统性风险，还取得了较好的经济收益。在严厉的管制下，非正规金融仍然活跃于农村，成为“三农”的金融服务主体，表明其具有相当旺盛的生命力。
从我国的国情出发，惟有放松管制，才有可能改善我国农村的金融服务。这是由于：第一，我国“三农”的基本特点是经济主体数量庞大且极其分散，信息不对称问题突出，不适宜正规金融机构的“大兵团作战”。而以血缘、地缘为基础的民间金融在掌握信息、控制风险方面却有着突出的优势；第二，农村经济发展水平的地区差异极大，即便在同一地区，在金融需求方面也存在着很大的差异。因此，能够满足不同地区和多种需求的农村金融体系必定是一个多层次的金融服务体系。而严格的管制是无法建立起这样一个金融服务体系的。第三，在农村地区需要引入金融竞争。只有充分的竞争才能提高农村金融服务的效率，才能有效降低监管的成本。
总之，解决我国现有农村金融体系难以适应“三农”需要的问题，需要跳出现有的改革思路，促使现有地下金融浮出水面，为其规范发展创造必要的环境。
建立三个层次的管理体制是放松管制的有效保证。“三农”领域非正规金融的合法化，固然有利于这些机构更好地为“三农”服务。但另一方面，若处理不好，也可能会引发新的风险因素。因此，放松农村金融市场管制的前提，是对进入农村金融市场的各类金融服务提供者的合理管控，保证农村金融体系整体风险可控。对此，我们认为需要构建以下三个层次的管理体制。
首先，自由进入的非金融机构层次。任何机构或个人，只要满足一定的资本金要求，都可到工商部门登记注册，从事有限范围的借贷活动。这类机构不属于金融机构，不可以吸收公众存款，也不可参与银行间市场交易。而且这类机构的股东不宜过多（如规定不得超过15人），以防止通过公募变相吸收存款。同时限制股东人数也可以保证该类机构内部信息较为对称，不需要过高的管理技术。
这一层次机构的金融风险有限，外部性较小，不会导致系统性风险。因此，银行监管部门不必直接监管，重点在于通过建立制度，规范其借贷行为，防止其变相吸收公众存款。对于有可能出现的违法行为，如高利贷、欺诈等，应通过加大法律法规宣传力度，管理部门提示和健全法律诉讼体制等加以控制。其市场退出，可根据《破产法》，比照一般企业进行。
其次，仅有资质要求的准金融机构层次。对于满足一定条件的机构，如民间小额信贷公司，可向当地银监局申请获得资质。获得资质认可的机构，可向正规金融机构申请资金支持，可进入银行间市场。银行监管部门对这类机构的管理，以资质审核为主，同时对正规金融机构向此类机融出的资金规模，设置一定的比例限制。即监管部门仅控制准入门槛，由正规金融机构的内部风险管理措施，控制这类机构风险向金融体系过度传递。
最后，接受较严格监管的中小银行层次。对于运作规范，能够实现商业可持续经营的机构，可向银监会申请设立区域性中小银行，允许其吸收公众存款，并参与银行间市场。银行监管部门对这类机构的管理，比照一般银行实施审慎监管，适当降低部分监管比例。这类金融机构的市场退出与一般银行相同。
（作者在国务院发展研究中心金融研究所工作）