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国土资源部执法局通报的2006年中国土地违法案件查处情况令人触目惊心:共发现土地违法行为131077件,涉及土地面积近10万公顷,其中耕地4.3万公顷,分别比上年上升了17.3%、76.7%和67.6%。其中,属于去年当年发生的违法行为近96000件,涉及土地面积6.1万公顷,其中耕地2.5万公顷。与2005年相比,涉及的土地面积上升了近9成!
在中央出台房市调控政策后,土地违法成为被重点查处的对象。但是,在这一过程中,引起了土地升值效应,升值效应增加了违法者的预期收益,一旦惩处力度跟不上,就可能导致收益成本远远大于违法所承担风险和成本的局面。马克思曾说:“……当有100%利润,资本就会铤而走险;当有300%利润,资本就不惜冒着杀头危险。”这个规律在土地违法问题上同样有效。
以土地囤积为例。开发商喜欢囤积土地,因为所囤积土地本身升值带来的收益,比房价上涨带来的收益更简单和直接,那些从上世纪90年代就开始囤积的土地,收益甚至已经翻了几倍。开发商要想囤积土地,没有与腐败官员的勾结是很难得逞的。
开发商要囤积土地就必须首先拿到土地———这牵涉到一些见不得阳光的暗箱操作。从官员的角度上来看,土地出让的指标是有计划、有限制的,为了追逐自身利益的最大化,它既有可能采取措施使计划内出让的土地落入开发商手中,也可能违规甚至违法出让一部分土地以获取“额外”收益。这是官员土地违法冲动的起源,能够制约官员违法冲动的惟一措施就是增大它的违法成本和风险,让它有控制违法冲动的压力。然而,遗憾的是,法律惩处力度的疲软不仅未能对官员的违法冲动产生抑制,反而起了推波助澜作用。
尽管土地违法涉案面积比2005年整整上升了近9成,从有关部门这次公布的查处结果来看,惩处力度实在太疲弱。在查处的土地违法案件中,给予相关责任人行政处分1051人,其中地市级干部6人;给予党纪处分2041人,其中省级干部2人,地市级干部9人;给予刑事处罚501人。猛一看处理人数并不算少,但如果平均下来就显得微乎其微了。
全部131077件土地违法事件,平均下来,每261.6件土地违法,才有一人遭到刑事处罚。违法土地10万公顷,平均每199.6公顷才有一人遭到刑事处罚。这199.6公顷的土地如果是用来建造商品房的,以2.8的容积率计算,可以建造558.9万平方米的住房,相当于全北京市一年商品房销售面积总和的四分之一!
去年,为了昭示执法的严格,国土资源部曾要求省级国土资源行政主管部门,须在当年6月份公开、依法、严肃查处3起以上严重土地违法案件,年底前要达到8起以上。这种下订单查案的方式暴露出执法部门的浮躁与功利心态。试问,当今世界哪里还能找到这种离奇的执法方式?倘若某地严格监管土地,杜绝违法案件,岂不要完不成查处指标了?
开发商囤积土地要想获得成功,必须确保能够化解如影随形的政策风险和法律风险,以免竹篮打水一场空。因为我国法律规定,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,满两年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权。但是,共同利益取向使开发商与腐败官员很容易走到一起,一方利用权力之手架空法律和政策,一方通过行贿换取囤积土地的“安全期”,双方共同分享土地增值带来的收益。只要政府严格执法,开发商绝不敢囤积土地。
因此,土地违法大幅上升,很大程度上是有法不依、执法不严造成的,当务之急是加大执法力度和惩处力度。