北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任，教授，博导

　　尽管国务院国资委官员连连否认，但近来有关央企加快整体上市步伐的传闻仍不绝于耳。显然，这都不会是空穴来风，它大致反映了不少国有资产监管者和企业高管的一种心态：通过谋求上市来获取企业利润的最大化。笔者不否认一些国有企业上市是很有必要的，但不弄清楚国有企业的本性，大呼隆谋求上市，将可能严重侵犯公众利益，甚至造成经济运行的无序。

　　国有企业的本性包括相互联系的两面：一是全民性，国有企业的“股份”每个公民都有份；二是公共性，它的收益要回归全民，这与股东从其所持股的股份公司中领取股息红利有一点区别就是：股东收取股息红利是个人行为，而全民收取股息红利则是政府代为，因而全民受益就只能体现为政府的公共投资上。

　　国有企业市场化改革乃势所必然。然而，这种市场化改革却采取了近乎一刀切的做法。一方面，在竞争性产业中，尽管为了应对突发性危机，需要保留部分国有企业，但迄今为止，这类产业中的国有企业仍然很多，而且效率普遍低于同样类型的民企；另一方面，在基础产业、公用事业和具有自然垄断性等本属于非经营性的产业，却在极力推进市场化改革，追求利润最大化成了这些产业的国企主要的甚至是惟一目标，其公共服务的作用被严重弱化或完全抛弃了。一些本属于竞争性产业的国企，却因行政部门人为赋予的对某些资源的垄断权获得巨额利润，而这些利润几乎从不上交国家财政，当然也就更谈不上惠及公众，这无疑是对公众福利的极大侵害。长此下去，这样的国企布局将会导致公众的严重不满情绪（其实已经显现），也会造成国民经济体系的失衡。

　　如果严格地从国有企业的公共性来考虑，国企是不能上市的，因为上市就意味着必须以股东的利益最大化为目的，在这种情况下，让企业满足公共需求无异于缘木求鱼。

　　不过，基于我国国有企业存在领域的广泛性，一概否定国企上市也不可取，尤其是存在于竞争性领域的国有企业，上市是促进它们经营效率的重要举措。然而，现实中，国有企业却在一窝蜂地寻求上市，这显然是无视公共需求和公众利益的极其危险的做法。

　　根据现实国情和不同行业的特点，我国的国有企业可以设计为三类：特殊法人企业、国有独资公司、国有控股公司（包括绝对控股和相对控股）。前两类主要职责是满足公共利益需要，是不能上市的；后一类则可以改制上市。

　　国防设施、城市公共交通、高速公路、城市绿化、水利、卫生、义务教育等公用事业，应该建立特殊法人企业，这类企业由政府全额出资并明确其法人地位，由国家通过专门的法规和政策来规范，不受公司法规范。这类国有企业被赋予强制性社会公共目标，没有营利性目标，它们的作用是直接提供公共产品或服务，其定价完全由政府根据公共目标来确定，甚至是免费供应，这类企业的正常运行主要由公共财政来维持，不应市场化。目前在一些地区甚至全国范围内，这些行业都存在过度市场化倾向，这是背离其公共性的。个别地区现在已开始着手让这些行业回归本性，北京的公共交通（包括城铁）就已迈出了重要的一步。

　　铁路、自来水、天然气、电力等自然垄断和部分资源性行业，应该由政府全额出资，建立国有独资公司，并受公司法规范。这类企业以公共目标为主，经济目标居次。从经济学角度，这类企业的产品或服务应该按边际成本来定价，最多也只能按平均成本来定价，按此定价方法，企业显然没有盈利，或者仅仅是收支平衡，其目的是实现社会福利的最大化，而不是谋求从消费者那里攫取更多的剩余。

　　电子、汽车、医药、机场、食品、电信、石油、金融等国民经济发展的支柱行业和关系公众日常生活的行业，应建立一两家国有控股公司，受公司法规范，也可以到资本市场上市。在正常情况下，这类企业与一般竞争性企业一样追求利润最大化，但在特殊情况下，如突发性公共事件，则也要实现特定的公共目标。需要注意的是，这类企业不直接提供公共服务，而是通过向国家财政上交股息和红利，间接提供公共服务。如果由于特殊情况，这类企业不得不履行一些公共职能，则由此造成的损失，由国家财政给予补偿。不过，在补偿以后，股息和红利不能免除。当然，通过约定和核算，二者可以相抵。

　　对于特殊法人企业和国有独资公司，由于其所处行业的公共性很强，抑或完全具有公共性，因此不能成为营利性企业，更不能上市。但是，经营者作为经济人，可能存在虚增成本的机会主义动机，对此，政府监管部门要加强对这些企业的成本控制，以避免因虚增成本而侵害公共利益。

　　国有控股公司处在竞争性行业，或者已具备成为竞争性行业的条件的这些行业，政府应该放松管制，允许民营企业进入，以避免这些国有控股公司成为所在行业的垄断企业。目前，电子、汽车、医药、食品等行业基本上已形成竞争的格局，这给公众带来的福利是显而易见的；而电信、石油、银行等行业的国有企业则仍是典型的行政垄断企业，后果就是这些企业与民争利，本应由国家或公众获取的福利被这些企业占有或消耗了。因此，在这些行业形成一两家国有控股企业与其他多家民营企业竞争的格局，对于民营企业快速发展和公众福利的提高都是大有裨益的，也有利于国民经济体系的稳定和有序。

　　为了确保让不同行业的国企发挥最大作用，还应完善不同类型企业作用的评价体系。特殊法人企业若处公用事业，必须全部采用公共绩效指标来评价；国有独资公司若处自然垄断和部分资源性行业，则主要采用公共绩效指标来评价，辅之于经济绩效指标，而后者应主要是成本控制；国有控股企业若处竞争性行业，必须主要采用经济绩效指标来评价，而这里的经济绩效指标既包括成本控制，又包括利润率，还应包括创新能力等，公司上市可以很好地实现这些目标。不过，对这些企业，适当的社会责任评价也是必须的，上市并不影响其承担一定的社会责任，相反，由于上市公司的信息公开，其社会责任和经济绩效的相关度可能更高。

　　根据现实国情和不同行业的特点，我国的国有企业可以分为三类：特殊法人企业、国有独资公司、国有控股公司（包括绝对控股和相对控股）。前两类主要职责是满足公共利益需要，是不能上市的；后一类存在于竞争性领域的国有企业，则可以改制上市，这是促使它们提高经营效率的重要举措。如果无视这种区别，一窝蜂地寻求上市，显然是无视公共需求和公众利益的极其危险的做法。