农村金融改革近期迎来了更多“利好”信息，在银监会和央行推出《关于小额贷款公司试点的指导意见》之后，日前央行又正式表态将适时推出讨论已久的《放贷人条例》，从而给予民间借贷以合法地位。

　　自改革开放以来，农村金融一直是理论分析和政策研究的焦点，但也是实际改革力度最缓慢的金融领域。2004年到2008年，中央“一号文件”几乎成为农村改革的代名词，而农村金融的发展症结也日益凸显出来。要真正使农村金融摆脱中国金融发展的“短板”地位，恐怕需要在理念、思路与路径方面有更大的突破。

　　回顾历史，笔者认为，中国农村金融改革大体上可分为四个阶段：

　　从1979年到1995年，主要是农村金融支持度、自由发展度的提高，到1991年，中国农村已经形成以合作基金会为主体的、发达的民间金融体系；从1996年到2002年，农信社在农村金融中的地位不断提高，但农村金融自由度在下降，民间金融受到较大压制，政府在治理整顿农村金融风险同时，却也走向了极端，从1999年起基本关闭了合作基金会；2003年到2005年，农信社为摆脱历史包袱进行了商业化、市场化改革，农业银行亦在加快商业化步伐，而农发行的政策性金融支持有限；2006年至今，村镇银行等新型金融机构得到试点和发展，农村金融自由度再次得到解放，但改革战略主线却更加模糊并面临更多的难点和挑战。

　　可以说，与整个经济金融改革进程相比，应该说农村金融改革还不够成功，通过梳理农村金融的发展阶段，背后有几方面问题值得关注。

　　首先，对直接金融支持“三农”的关注不足。迄今为止的农村金融理论与政策，都只集中于银行体系方面，很少考虑到形成系统性的直接金融改革政策，这也使得农村金融缺少了重要的一环。近期高盛、德意志银行等国际投行纷纷斥巨资收购我国多家养猪场，也说明了农村直接金融有巨大的发展前景。因此，在农村金融总体战略中，应该把促进各类农村股权、债权融资机制改革纳入进来。

　　其次，对政策性金融的定位容易走极端。过去我们曾经把政策性金融予以泛化，现在却又有了弱化的倾向。实际上，在很长时间内，中国农村还是需要不完全以营利为目标的政策性金融支持，考虑到农村对城市化的长期补贴作用，这在效率和公平方面都是合理的。应该说，与大量直接投入到农村的财政资金相比，政策性金融模式相比具有更高的效率。在此背景下，理应围绕农发行来打造更加强有力的政策性金融体系，实现对从农村建设与农民生活的全面支持。

　　再者，对合作金融的发展定位不清晰。目前的农信社改革基本以控制风险为目的，并且由于合作金融法规的缺失，目前农村信用社在性质、地位、设立、经营、监管、清算重组及财税货币政策等方面，都与商业银行日益趋同。要真正发挥合作金融对农村发展的作用，就应借鉴许多国家的历史经验，通过完善相关法律与制度，规范发展各类合作性金融组织，使其在享有特定政策优惠同时，必须服务于特定农村领域。

　　还有，对商业金融支持“三农”期望过高。随着风险收益标准的提高，商业银行撤出农村领域是难以避免的。对此，政策的重点不在于要求商业银行承担违背商业原则直接支持“三农”，而应该着力培养农村零售金融机构，为商业银行提供发展农村金融批发业务的渠道。

　　另外，对民间金融的放开程度还不足。农村经济运行的特点，决定了私人借贷的繁荣是不可避免的。对业已存在的这类金融活动给予合法地位并加以规范，显然利大于弊，这就要求给民间金融正名的决心和力度更大一些。

　　再就是从金融组织构架来看，尚未认识到农村金融发展的重点在于本土零售机构的缺失。通过大力发展零售银行，才能使农村金融资源的供求实现有效对接。因此，现有的新型农村金融机构改革尤其要注意这些，有些村镇银行改革已出现了“好大喜功”的倾向，这是必须避免的。

　　农村金融改革是一项系统工程，需要理顺改革中的决策冲突。事实上，由于缺乏整体思路和推动者，现有各监管部门推动的改革经常出现不协调。例如，银监会的本质职能是控制风险，而推动农村金融机构改革则不得不承受适度风险，因此作为改革推动者，银监会的政策就具有内在矛盾性。对此，未来由更高层次的金融监管协调机构来推动农村金融改革，显然也是必要的。

　　总之，在较长时期内，中国应该构建直接金融与间接金融全面发展的农村金融体系，而在间接金融方面，则需政策性金融与合作性金融并重、商业性金融与民间金融为辅，其重点在于打造本土零售机构作为农村金融供求的承载者。

　　（作者系中国社会科学院金融研究所副研究员）