|
监管机构在法律上相互独立、主体平等，不存在从属关系，在没有有效约束的情况下，协调行动难度较大。为减少乃至最终避免协办单位各自为政的现象，在央行不直接负责金融监管的情况下，建立央行与金融监管者之间的协调合作机制是各国比较一致的做法。
众所周知，享有一定的金融监管权，是央行正确制定和实施货币政策的前提条件，是充分了解银行以及整个金融、经济的运行情况；而对银行进行必要的监管是及时、准确获取真实、可靠信息情况必不可少的有效途径，否则货币政策就缺乏了基础，失去了灵魂。正因为如此，许多国家依然强调央行的金融监管角色。即使在建立了独立的、统一的金融监管机构的国家如德国、日本和英国，仍然赋予央行一定的金融监管权或在一定程度上参与金融监管，并享有一定的权力。
因此，只有央行和金融监管机构密切合作，才可能更加有效发挥货币政策和金融监管的作用。在央行不直接负责金融监管的情况下，建立央行与金融监管者之间的协调合作机制是各国比较一致的做法。
通常认为，金融监管协调机制是指央行与金融监管机构之间以及与其他相关机构之间，为了维护金融稳定，实现有效的金融监管，在金融监管的规则、政策和行动等方面相互配合、采取和谐一致的步骤和措施。主要包括金融规则、信息共享、金融许可、金融检查、突发事件处置和日常工作等方面的协调机制。
实际上，我国早在2003年12月就将央行应当与金融监管机构建立监管信息共享的机制写入“人行法”修正案新增的目标性条文。这是目前唯一写入金融法律条文的金融协调机制问题，只是至今包括信息共享在内的协调机制却一直未真正建立起来。
从国家宏观层面看，金融监管部门存在主动规避现有法律的倾向，独自建立了单一层次的监管联席制度，其效果不尽如人意。2004年6月银监会、证监会、保监会起草了《三方在金融监管方面分工合作的备忘录》，建立监管联席会议机制，对三家机构分工合作的指导原则、职责分工、信息收集与交流、工作机制等问题作了明确规定，并于当年9月18日召开了第一次监管联席会议，确定了对金融控股公司的主监管制度。但此后几年联席会议鲜有召开，央行等其他部委也从未“参与”。
由于监管机构在法律上相互独立、主体平等，不存在从属关系，在没有有效约束的情况下，在监管活动中协调行动难度较大，涉及诸多部门监管权的划分，远非一个部门能够协调。协调机制很可能停留在纸面上，得不到有效实施。于是只得各自探索，零打碎敲。如今年1月银监会和保监会签署了银保深层次合作和跨业监管合作的谅解备忘录。
从省级微观层面看，分业监管体制下，监管权分化，主体呈多元化，区域金融体系出现“群龙无首”、“互不买帐”和“各自为政”的尴尬局面。监管分离后，央行分支行失去了主导地位，却给地方带来对金融资源的控制空间。
随着分业监管体制的完形，各地政府纷纷成立金融管理职能部门，加大地方直接管理金融的主动权。在区域范围内，由于存在“一切看上级行事”、“等、靠、看”的部门工作惯例和作风以及部门利益主义，同样监管协调机制未能真正建立起来；加之，“人行法”修正案并未对央行在宏观金融管理体系中赋予相应的协调权，加大了央行分支机构疏通货币信贷政策传导机制和维护区域金融稳定的难度。地方政府在现有各种政治经济资源的分配格局下，遂利用金融办这个平台将自己的政策意图“渗透”到央行分支机构等金融管理部门以及地方的整个金融体系。无疑，这将加大整个宏观经济运行的波动性和风险性，增加央行等金融管理部门宏观调控和维护金融稳定的运行成本，影响货币政策的有效贯彻执行。进而，影响中央政府在区域金融管理体系中的权威地位。
这次的央行新三定方案，明确了央行以“会同”的方式参与建立金融监管协调机制的职责以及相应的地位。这一制度设计是央行向参与宏观金融监管的回归。但从现实看，“会同”难免会出现类似文件主办单位“会签”的角色，为减少乃至最终避免协办单位各自为政的现象，笔者认为，完善以央行为主导的金融监管协调机制，强化区域金融监管协调的统一，还须从以下四个方面花大工夫：
一、尽快制定和出台“以央行为主导的金融监管协调条例”。鉴于监管涉及面广和央行相对超然的地位，须形成独立、权威、统一的以央行为主导、“一行三会”为主体的金融监管协调机制，不妨考虑成立国家金融监管协调委员会，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度，防范化解金融风险，维护国家金融安全。
二、要想强化区域金融监管协调的统一性和独立性，就要改革和完善央行等金融部门内部考核激励机制，增加其分支机构加入其区域协调机制和执行宏观金融政策是否体现独立性和统一性的内容，防止分支机构出现道德风险和逆向选择，从而增强央行等金融部门在区域的独立性和金融调控机能。
三、建立以央行为主体的全国性和区域性金融信息中心。通过这个中心拟定金融业信息化发展规划，指导、协调金融业信息安全和信息化工作，集中管理金融信息，以克服监管主体多元化带来的信息分散和缺位的影响，为央行等金融管理部门宏观决策服务。
四、为适应混合经营和综合经营的发展趋势，在完善“一行三会”的监管协调机制的基础上，可以考虑建立大部制的金融监管体制。以综合性监管为模式，减少以致杜绝信息垄断、监管真空和重复监管等现象。
（作者系北京师范大学管理学院公共管理专业博士生）