|
⊙迟福林
一、中国人类发展进入新阶段
今年是中国改革开放30年。本报告的突出特点是，阐述30年改革开放特定背景下的中国人类发展。总的结论是：中国30年人类发展水平的提高，主要得益于改革开放带来的经济发展和社会进步。
1、30年的改革开放带来中国人类发展的巨大进步。中国30年改革开放的历史贡献，既体现为持续快速的经济增长，也体现为人类发展指数（HDI）的快速提升。中国的HDI从改革开放前（1975年）略高于低人类发展水平的0.53，上升到2006年开始接近高人类发展国家的水平0.781；HDI在国际上的排名从1991年的101位上升到2007年的81位。农村贫困发生率从1978年的30.7%下降到2007年的1.6%。当前，中国人类发展的一些关键性指标，已经可以和一些发达国家相媲美。
2、30年经济的持续快速增长对中国人类发展的巨大进步作出突出贡献。30年改革开放释放出来的经济活力，从多方面改善了全体人民的生活，使中国的健康和教育指标持续改善。
从国际经验来看，经济增长并不会自动带来人类发展水平的提高。中国30年的改革开放，为什么以经济增长驱动人类发展的模式能够取得成功？这是因为：（1）中国的经济增长带来了城乡居民收入的快速增加，使全体社会成员都分享到经济增长的好处。（2）中国的经济增长带来财政收入的快速增加，以及财政性公共服务支出总额的成倍增长。（3）中国的经济增长带来绝大多数家庭收入水平的明显提高。初步的分析表明，30年来中国经济增长对人类发展的贡献率高达52%以上。
3、30年的改革开放使中国人类发展进入新的历史阶段。根据中国社会需求结构、经济结构、社会结构和制度结构正在发生的变化，本报告认为，中国已开始由生存型社会进入发展型社会的新阶段。生存型社会发展的主要目标之一是解决温饱问题。进入发展型社会，尽管经济发展水平还有待提高，但多数人的温饱问题得到初步解决，发展的目标开始逐步聚焦于人的自身发展。
中国社会发展阶段实现历史性提升，社会矛盾也随之发生明显变化。正如中共十七大报告指出的，“进入新世纪新阶段，中国发展呈现一系列阶段性特征。”从现实的基本国情出发，在注重广大社会成员日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间这个主要矛盾的同时，更需要强调社会发展的阶段性特征。进入本世纪以来，全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为中国新阶段的突出矛盾。解决这一矛盾，需要为广大社会成员提供在市场经济条件下充分就业、过上自己认为有意义而愿意过的生活；需要为全体人民追求健康、快乐而丰富的生活提供公共医疗卫生和文化体育服务；需要在基础教育的基础上，提供较长年限的义务教育，进一步提高全体社会成员的受教育程度。这些公共需求的满足，是人的自身发展不可或缺的前提条件。所以，能否满足广大社会成员的教育、卫生、社会保障、公共就业等基本公共服务，已经成为新阶段中国人类发展面临的重大课题。
二、惠及13亿人的基本公共服务是新阶段中国人类发展的重大任务
本报告认为，从新阶段中国人类发展的现实需求看，实现基本公共服务均等化，建立惠及13亿人的基本公共服务体系，不仅可以为经济的可持续发展创造良好的社会条件，还可以有效地缓解城乡差距、区域差距和贫富差距，促进社会公平正义和社会和谐。对此，本报告认为：
1、基本公共服务均等化是保障与改善民生的主要任务。保障与改善民生，直接依赖教育、卫生、基本社会保障和公共就业等基本公共服务对社会成员的可及性。也就是说，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”（中共十七大报告）。当前，中国困难群体的形成大都同基本公共服务短缺和不到位直接相关联。2003年第三次全国卫生服务调查发现，疾病是农村居民致贫的首要因素，大约三分之一农村贫困人口都是因病致贫。国家发展和改革委员会披露，全国每年大约有一千余万农村人口因病致贫或返贫。
在一些贫困地区，教育负担已经成为致贫的主要原因之一。特别是农村家庭，教育花费是他们的头号家庭开支。近几年政府教育支出的明显增加对减少贫困具有重大作用。一项研究发现，每一万元的教育投入可以使12个人脱贫；在西部地区的效果更加明显，每一万元的教育投入，可以使19个人脱贫。
不断扩大的贫富差距，已成为新阶段中国人类发展面临的严峻挑战。从实践看，保障困难群体的基本公共服务，能够有效提高他们的可行能力，逐步改善他们的生存状态，扩展他们的发展机会，这对缓解和缩小贫富差距有着重要的作用。
2、基本公共服务均等化是推进城乡一体化的重要举措。中共十七届三中全会明确提出，要“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。从现实看，推进城乡一体化，应当充分估计基本公共服务均等化在缩小城乡差距中的作用。2007年，中国城乡人均收入比已经达到3.33:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡人均实际收入比将高达5-6:1。据此估算，城乡基本公共服务差距对城乡实际收入差距的影响度在30%-40%左右。为此，新阶段缓解城乡差距重要的在于尽快实现城乡基本公共服务均等化，赋予农民与城市居民同等的发展权利和发展机会。
3、基本公共服务均等化是扩大内需、保持经济平稳较快增长的重要条件。最近，国务院出台了扩大内需、促进经济增长的十项措施，其中至少有五项以上与民生问题密切相关、与欠发达地区或低收入人群有关。这些措施将不仅起到扩大内需、刺激经济增长的作用，还将加快推进城乡基本公共服务均等化的进程。本报告认为：基本公共服务水平的提高，对经济的可持续增长有着非常重要的影响：一方面，在健康和教育领域的基本公共服务供给，有助于促进人力资本积累，替代物质资源的投入，提高劳动生产率和资源的利用效率，降低经济增长对物质资源投入的依赖；另一方面，基本公共服务的供给，特别是基本社会保障水平的提高，有助于减少居民的预防性储蓄，促进消费，扩大内需，实现经济发展方式的转变和经济结构的优化。
（1）扩大社会投资是扩大内需的重要内容。我院测算广东省在2020年实现基本公共服务均等化需要投入5000-8000亿元。从全国情况看，保守地乘上10倍，今后10年需要投入5-8万亿元。应当说，中国公共服务领域的投资需求是巨大的，是十分有潜力的。
（2）扩大消费需求有赖于基本公共服务均等化。这些年来，中国消费率从2000年的62.3%下降到2007年的49%，重要原因之一在于基本公共服务供给不到位，城乡居民的消费预期不稳、边际消费倾向下降。据测算，2005年中国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，消费率可以从51.9%提高到55.2%。
（3）基本公共服务均等化有助于提高投资效率。从1978年到2004年，在中国经济的快速增长中，自然资源、资本、劳动力投入贡献为68%，全要素生产率的贡献仅为32%，而且近几年还呈现下降的趋势。加快基本公共服务均等化进程，全面提高人口素质，实现人口大国向人力资源强国的转变，是转变中国经济发展方式、保持经济持续较快增长的重要条件。
三、加快建立惠及13亿人的基本公共服务体制
中国进入新阶段，着力推进基本公共服务均等化，有一个财力的问题，但更重要的是体制建设和体制创新的问题。近1-2年，国家一周的财政收入就相当于1978年全年收入的总和。随着经济的持续快速增长，财力条件的约束还会进一步减小。问题在于，在过去30年的改革开放中，计划经济时代的公共服务体制逐步消解，但新的公共服务体制建设还远不适应全社会公共需求全面快速增长的现状。对此，本报告提出了9个方面的建议。这里，着重强调以下4点：
1、建立政府在基本公共服务供给中承担最终责任的体制机制。本报告认为，实现基本公共服务均等化，首先的是确立政府在基本公共服务中的职能定位。例如：（1）应当明确界定政府的基本公共服务供给责任，明确划分中央、省级以及省以下各级政府的基本公共服务分工。（2）建立基本公共服务绩效评价与监测体系，使基本公共服务成为政府绩效评价的重要内容，强化对各级政府官员的激励机制，使基本公共服务的供给可问责。（3）建立基本公共服务的多元参与机制，加强社区和社会组织在公共服务供给中的作用，包括实际参与供给、监督以及表达消费者对公共服务的要求与预期等。
2、按照基本公共服务均等化的要求完善公共财政制度。本报告认为，财政能力的均等化需要相关的制度安排。例如：（1）加快公共财政的转型，逐步提高基本公共服务占财政总支出的比重。（2）建立财政能力均等化的体制机制，完善转移支付制度。（3）在有条件的地区，继续试行和推广省直管县、乡财县管乡用，提高财政资金配置效率。
3、建立城乡统一的基本公共服务体制。本报告指出，城乡基本公共服务供给的失衡，已成为新阶段中国统筹城乡发展的突出问题。从农村的情况看，基本公共服务制度的严重缺失使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务。当前，中国正在推进以义务教育体制改革、县乡财政体制改革、乡镇政府改革等为主要任务的农村综合改革。从当前农村的公共需求看，新阶段的农村综合改革要以建立覆盖农村的基本公共服务制度为主线。
随着工业化城镇化的加速，在未来10年左右的时间，中国实现全面小康社会的目标，应当通过三个步骤逐步建立城乡统一的公共服务体制。第一步，在工业化、城镇化比较高的地区，率先走出一步。第二步，其他地区可以通过完善农村公共服务体系、提高农村公共服务水平；第三步，最终实现城乡基本公共服务制度对接。
本报告提出，在中国快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为缩小基本公共服务城乡差距和区域差距的焦点问题。农民工的基本公共服务供给问题既涉及地区协调，又涉及城乡对接。这就需要在中央的统筹安排下，明确流入地和流出地政府的责任，以切实地解决农民工群体的基本公共服务。
4、建立权威、系统的基本公共服务法规体系。本报告认为，中国基本公共服务实施中的相关立法还需要进一步提高权威性和系统性。主要的建议是：（1）逐步使中央与地方政府在基本公共服务中的职责法定化。（2）加强政府与社会关系的立法，以法规的形式，提高不同主体对基本公共服务的制度化参与程度，增大透明度，规范不同主体的参与方式与行为，建立各方之间的合作关系。（3）加快公共财政立法，将公共财政纳入法制化轨道。
本报告最后的结论是：建立惠及13亿人的基本公共服务制度和体系，逐步实现基本公共服务均等化，是中国人类发展的必由之路。就其所涉及的人口规模而言，在世界上是空前的；就其制度建设对于中国全面建设小康社会的意义而言，可以同过去30年的市场经济体制改革相提并论。
（作者系中国（海南）改革发展研究院院长）
人类发展指数（HDI）
1990年第一份《人类发展报告》发布以来，人类发展指数一直被用来评估世界各国的人类发展水平。人类发展指数的计算以三个分指数为基础。三个分指数分别衡量人类生活的三个基本方面：
一，出生时预期寿命，反映人的寿命和健康状况；
二，成年人识字率（占 2/3权重）和小学、中学和大学综合入学率（占 1/3权重）：反映人的平均知识水平；
三，实际人均国内生产总值（美元购买力平价）：反映体面生活所需资源的满足程度。
人类发展指数是教育、健康和收入三个分指数的算术平均值。尽管人类发展指数是衡量人类发展水平的实用指标，但它依然需要其他数据和深入分析作为补充，才能对人类福祉所发生的变化做出更全面的判断。比如，人类发展指数没有反映收入贫困，不平等趋势及环境状况。
链接：
《中国人类发展报告2007/08》是中国（海南）改革发展研究院与联合国开发署（UNDP）北京代表处密切合作的结果。报告由4个部分组成：
第一部分以“中国人类发展新阶段”为题，用人类发展指数方法评估分析改革开放30年来中国人类发展进程，重点讨论中国人类发展进入新阶段及其面临的主要挑战，分析基本公共服务均等化对于新阶段中国人类发展的重大作用。
第二部分以“基本公共服务：体制与政策”为题，重点回顾总结中国义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业等基本公共服务体制和政策演变，介绍最近几年中国基本公共服务体制和政策的基本趋势。
第三部分以“基本公共服务：目标与挑战”为题，在概述中国基本公共服务均等化政策目标的基础上，评估城乡之间、地区之间、不同社会群体之间和性别之间在义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障和公共就业等方面的现实差距，深入分析形成这些差距的体制根源。
第四部分以“基本公共服务：政策建议”为题，依据第三部分对基本公共服务差距的评估和差距因素的分析，从9个方面提出实现基本公共服务均等化的政策建议。