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财政部财科所所长 贾康
清华大学中国与世界经济研究中心研究员 袁钢明
中国社会科学院金融研究所中国经济评价中心主任 刘煜辉
中央财经大学税务学院副院长 刘恒
进入下半年以来，中国宏观经济面临的下行压力越来越大，并且其趋势越来越明显。学界认为，如果中国经济增长率下降到8%以下，将有可能面临巨大的经济与政治风险。为此，促增长已经成为当前经济工作的首要任务。11月5日，国务院常务会议决定以十条措施来拉动经济增长。其中，实施积极的财政政策系继1998年之后的第二次提出。这意味着当前中国财政政策已经实现转向，值得注意的是，即使在今年上半年，中国还是实施“稳健”的财政政策。那么，如此巨大的政策转向意味着什么，又将给中国经济带来什么影响？
⊙本报记者 周鹏峰 苗燕
十年再“积极”
上海证券报：此次积极财政政策与十年前实施的积极财政政策背景、条件有何异同？
贾康：受自然灾害以及全球金融危机影响，今年以来，我国经济由繁荣期开始进入相对低迷的调整期，经济增长和财政收入增长已呈逐季回落的态势，但全年经济增长率仍将达到9.5%左右，应该说当前中国经济的基本面仍是好的。同时，支持我国经济较快增长的长期因素依然在起作用：工业化和城镇化仍处于长期性加速期，将会继续推动投资较快增长；我国资金和劳动力供给比较充裕，技术进步明显加快，装备制造、电子通信、机电产品等高技术含量的行业将继续保持较快增长态势；城乡居民巨大的消费增长潜力有待激活与释放等等，这些将使中国经济仍能继续保持8%以上的增速，如果宏观政策把握得当，本轮经济周期完全可以避免深幅调整。
此次积极财政政策与十年前的框架、逻辑都很相似，都是在自己主动“软着陆”过程中受到外部冲击的叠加而发生过快下滑，有必要实施宏观政策转型，但与十年前那轮积极财政政策相比，这次积极财政政策是在上次经验的基础上出台的，这次选择的重点比上一次更丰富，现在一开始就把基础设施和产业升级、技术改造、创新、民生事项通盘做了考虑；还有我们的市场条件比那个时候更有所完善和发展，所以在把政府政策和市场机制兼容等各方面有更好的客观条件。
刘煜辉：两次政策出台的背景不太一样，这一轮遭遇的是结构性危机，而不是周期性危机；是一次全球性危机，而不是局部性危机；这一轮危机是最近十年全球经济模式的一种反思，美国只消费，中国只储蓄和投资，这样一种搭配的经济模式，造成全球经济越来越失衡，越来越严重，最后只能以一种危机的方式来调节，而且危机覆盖面广，冲击大，G3经济体整体衰退。而1997年是一个局部危机，G3相对很强，主要是东亚一些国家，特别是四小龙受到货币攻击以后发生危机。
另外，现在中国本身结构也不太一样，十年前出口对中国经济的拉动远远比不上现在，那时出口也就占GDP比重的20%多，但今天，出口占到我国GDP比重的40%，所以这次全球性的危机对中国的冲击远远大于上一次。但两次政府出台积极财政政策，都是希望通过政府的投资刺激对抗经济的下滑，政策的选择理念两者没有差异。
两者投向上也有差异，1997、1998年主要是搞基建，公路和机场，这次主体虽然也是基建，但还是涉及了诸多政府提供基础公共品的领域，包括环保、安居工程，也涉及农村基础设施的薄弱环节，包括乡村公路。1998年，当时政府发行4000-5000亿元的国债，带动了大概两万多亿元的投资规模，而这次是4万亿，规模远远超过上一次。
刘恒：1998年提出实行积极的财政政策和稳妥的货币政策，要解决的问题是经济不景气。这次中国经济面临的问题比1998年要大，但这些年中国经济中首先实体经济发展比较快，使得我们抵御风险的能力比过去强了很多，这是两个完全不同的地方。
现在关键的是我们国家的经济对外依存度太高，西方国家一旦金融危机发生会导致经济发展失衡，所以对中国的订单会减少。今年下半年，尤其是最后两个月，包括明年上半年，应该说是我们经济发展最困难的时期。因此今年我们的积极财政政策，包括在年底以前启动1000多亿，启动很多大项目，其实主要是针对这段时期的。
拉动效应看投向
上海证券报：您预计本轮积极财政政策对GDP的拉动作用有多大？资金将来源于哪些方面？
贾康：按过去的经验，1998年那轮积极财政政策对GDP增长的贡献是每年1.5－2个百分点，这一轮按经验来说，也可能差不多。
四万亿的资金来源中，政府财政资金约1.1万亿以上，有必要的话可以大幅度提高发债规模和赤字规模，但会控制在安全区之内。
袁钢明：如果积极财政政策投向的完全是中央长期、大型等大项目，只可能使得经济增长下滑，因为这种项目是远期有效果，5-10年后才见效。如果全部上大规模的大项目，那经济增长就可能下降到6%。
如果把钱全部用在因资金链断裂及市场波动造成的正常生产中断的项目上面，或者有市场需求但企业积极性不高的项目上，比如把财政投资用在廉租房和双限房等保障性住房上面的补贴上，使房地产商得到一些适当的利润，愿意去开发，那起到的作用会非常明显和迅速。如果把这4万亿元投资全部用到社会保障性住房和能够马上见效的项目上，经济增长马上就可以回到10%，而且他的好处很多。
以上属于两个极端，但如果长远的大型项目占一半，见效快的项目占一半，经济增长大概可以到8%。
至于四万亿的资金来源肯定要包括三大块，一个是中央财政和地方财政，第二个是银行配套贷款，而且是强制性的，第三是民间的或者企业。
积极财政政策并不都是中央财政的投资，还需要两方面的支持，一是地方财政的支持，地方与中央一样，一是增加税收；二是发行地方债券，但现在中国还不允许地方发债券。
刘煜辉：4万亿的投入短期内效果能够显现出来的，因为GDP是不核算效率的。按三大需求的话，投资要看每个季度政府能投入多少，现在投资增长一向保持在27%，虽然私人投资在下降，房地产投资在萎缩，但政府投资强力压下去的话，投资这一块本身可能掉不下来，甚至还可能上去。特别是在建项目，投资短期内的拉动作用还是比较明显的。
至于四万亿元的资金来源实际上就是两个，主要就是发债，因为现在增加税收是不可能了，本身减税就是4万亿里的一个部分，特别是对企业的减税，通过增值税转型，包括很有可能对个人所得税减免，提高个税的起征点，可能也会进入4万亿的计划，在政府收入下降的情况下，支出大量增加，那唯一的途径就是发债了。
现在赤字率还不到1%，发债还有一定的空间，国际红线是3%。但也有一个隐忧，就是中国的显性负债率虽然只有GDP的30%多一点，国际红线是60%，美国是85%，但中国有庞大的隐形负债。中国个人养老金，包括医疗保险，这些都有大量多年积累的空账户，这些加起来可能有2-3万亿；还有地方政府隐形债务，包括教育、医疗、卫生和环保等方面，中国目前在这些方面支出是比较少的。
刘恒：这次投资并没有说地方拿出多少，中央拿出多少，方案最后实施，还要靠各地方政府、企业以及民间、金融等的能量共同启动。通常情况之下，大家都认为4万亿是中央财政拿的，事实不是。其实财政投资在中国一直以来都是导向性作用，用15%的资金就足以激活整个经济面。
到现在为止，虽然说下半年我国的财政收入开始下滑，但是并没有造成财政支付的困难，毕竟上半年和去年我们还有节余。因此4万亿需要政府支付部分的资金已经准备好了。再加上这两年我们可以在各个方面节约开支，由政府启动部分的资金，比如说4万亿的10%、30%应当说2年的财政支付应该没有什么困难的。问题在于那些带动资金，比如说我们的启动资金是20%，还有80%还要来源于民间的，可能要发债券、企业增发股票、金融发放贷款，这些可能造成哪些方面的影响，我认为还是需要研究的。
基建投资比例不宜过高
上海证券报：您怎么看待此次积极财政政策的投向？
袁钢明：这次积极财政政策与上次不一样的，但被宣传的一样了，都是搞大型项目建设。十条措施里，第一条就是保障性住房，第二条就是农村的设施，第三条才是大型基础设施建设。但目前焦点都在关注铁路，大型基础设施建设方面，这是误读。
目前农村基础设施建设投入很少，现在省级的或者国家级的高速公路已经建成，县级的道路特别差，都是靠农民自己修，或者当地企业摊派。比如我调研看到的农村修建道路需80万，国家出20万，剩下60万农民每家每户都要出，很多农村除了道路不好之外，还有很多公共设施都没解决，比如吃水，卫生、农村电视转播、学校建设等，农村都差得很远，只有极少数示范县里有几个示范村，差距太大了。
我认为，应该首先改善农民的公共福利，第二提高农村居民收入，特别是提高粮食收购价格，再增加对农产品的补贴，这也应该算到积极财政政策里面。这直接提高了农民的消费水平，通过消费才能把市场拉动起来，才能起到积极财政政策的作用。
刘煜辉：未来中国经济根本任务还是转型，一句话，从过去依靠外需、投资拉动，向消费主导的经济体转型，这是比短期拉动要大得多的事情。所以从这个角度来看，如果能够解除老百姓不敢消费的后顾之忧，会比简单的基建效果要好。
基建属于资本密集型的项目，本身不怎么吸收劳动力，难以直接转变为劳动报酬的提高及消费和购买力的提升。但政府投资带动计划是否成功，取决于政府投资下去建了工程以后，未来能否带动消费，把私人投资带动起来，这样，政府所谓拯救经济的政策才能达到目的，否则，就很可能给政府财政造成很大负担，直接影响经济增长速度，增加未来通胀压力。但如果真正把社保、医疗、教育这些空账户，该欠的补上的话，老百姓敢花钱消费的话，私人投资也就起来了，那即便外需不来的话，内需也能接下来，这是我们都希望看到良性循环。
如果是政府做主导投资，实际上是把政府的财务杠杆率做高了，因为前面欠的债没还。假设未来G3经济体没有走出衰退，到那时候投资计划已经执行了，政府的储蓄也花光了，债务的杠杆率也提高了，内需又没起来，消费没起来，转型又没起色的话，中国的经济体是挺担忧的。
上海证券报：积极财政政策在执行过程中，最需要避免的问题是什么？
贾康：需要注意的方面很多，首先是规划和基于可行性研究的项目选择，这是最重要的。同时还要加强管理，涉及工程施工质量、监理制度、招投标制度、防止资金被挪用、追求绩效，做事前、事中、事后的绩效评估。
刘恒：执行过程中要注意避免经济发展过程中的环境污染，以及能源紧缺、原材料枯竭所导致的副作用。回过头来看，上一轮经济发展过程中，有些政策还是值得推敲的。比如说，在经济发展总量提高的同时，我们对结构问题的重视不是很够。这是一个老问题，一说到紧缩，大家不管三七二十一大家都一刀切，一说启动经济，大家又一窝蜂地往上上。也不管什么结构问题，经济效益问题。虽然经济发展很快，但是会造成很多负面影响。所以我们这次在经济发展过程中，也要避免这种情况的产生。
坦率地说，今明两年投资所上马的项目，是不是都是国民经济、民生所必需呢？是否都经过科学论证呢？我个人觉得到这方面的问题一定要警觉。比如说机场的重复建设、高速公路的盲目修建，都可能造成效益不佳、浪费的情况，目前这种现象在体制上没有得到根本的遏制。项目上马前，应论证项目上马的科学性，以及所产生经济效益和成本回收期，还有预计到所造成的环境影响，对经济的拉动作用等，这都是需要研究的。按常规看，这么短的时间内，拿出这些项目，如果马上上马，进入实施阶段，可能会存在问题。所以我们在防止经济过冷的情况下，一定不能头脑发热，一定要注意它可能造成的负面影响。如果项目负面影响不能克服的话，还不如不上马。否则，4万亿投资下去所造成的损失，可能和我们预期到的增长效益一样惊人。
关注地方财政状况
上海证券报：即将实施的财政政策，是否会进一步恶化地方政府财政状况？如何解决这个问题？
贾康：全国财政收入这几年增加的情况还比较好，去年的增长幅度达33%左右，今年1-9月份增长幅度仍有25.8%，总体而言这是一个比较正常的回调，这也表明我们经济基本面对于财政收入的支撑力仍然存在。尽管当前国内外环境变化对经济增长和财政收入构成了较大的下行压力，但是，估计今年全年财政收入增长速度仍将在20%左右，还是比较好的状态。
积极财政政策对地方财政只会有帮助，因为地方政府可以得到中央财力的支持，比如说，他们一些需要建设的项目，可以在中央的支持下加快建设，他们也可能在一段时间内得到更多中央转贷的国债资金，对地方政府来说，是增加资金可用量的一个机会。
袁钢明：江苏、浙江这些地方有钱，可以自己干，但稍微贫困一点的省呢？现在一下子那么多省都提出了几千亿甚至上万亿的投资，而省级政府提出来的之后，主要是自己出钱，钱从哪来？地方会把项目报给中央，让中央拨钱、给政策，让它少缴税，多搞信贷，多搞资本市场，但中央不可能全部批，中央只能批一小部分。
现在地方财政非常困难，比中央财政状况紧张得多，因为现在咱们国家的财政分配是中央占大头，但地方承担了公共支出的大头。地方的很多基础设施建设资金，都要靠商业化的方式解决，地方财政对于非赢利公共设施项目的筹资能力很弱。所以要让企业成为投资主体，而且是盈利性的主体，政府财政对于微利或亏损的企业投资项目在后面稍微支持一下就行了，现在经济已经严重下滑，经济这么困难，政府财政资金最好用在急处，好钢用在刀刃上，最好用在支持企业积极投资方面。
刘煜辉：积极财政政策肯定会恶化地方财政状况，中国一般是这样，4万亿的盘子里，中央大概拿25%左右，剩下的75%要信贷和地方政府来筹措。但在地方“土地财政”问题没有解决的情况下，如果房地产预期下降的厉害，地方依靠土地财政就很困难，特别是安居工程对房价肯定是个下拉的作用，房价下跌，地价就下跌，势必影响到地方政府的收入，所以从计划的执行来说也有隐忧。现在不可能回到97、98年，那个时候银行都是国有，政府可以开一个贷款办公会议，就可以把贷款从银行拿出来，但现在银行都股份制了，地方政府会受到很大的制约。当然，银行也会参与投资，但银行有风险的考虑，不会一纸行政命令就会把钱拿出来。
不过，现在中央提出可以让地方政府考虑其他的融资方式，比如发债，所以如果真正遇到地方财政恶化的问题，中央肯定会加快中央和地方的财税体制改革，多做一些实质性的工作。