[ 编者按 ]

　　全国人大财经委副主任委员吴晓灵日前在“花旗—《金融时报》金融教育峰会”上表示，由中国人民银行起草的《放贷人管理条例》已交由国务院法制办审议，具体推出时间尚待确定。她强调，小额信贷对于我国农村的发展非常重要。随着我国经济日益从以外需拉动向以内需推动为主的模式发展，小额贷款机构在这一经济转型过程将获得更大的发展空间。现在是给予民间金融合法地位的时候，如此才能促进中小企业改善资本结构，从而改进金融行业的资金配置效率。

　　⊙国浩律师事务所 宣伟华 卢东生

　　一、小额贷款公司的探索

　　2008年5月4日，银监会联合央行颁布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》( 以下简称“《指导意见》”)，该《指导意见》进一步为农村小额信贷的规范运作指明了方向。

　　此前，农村小额贷款公司的试点工作已在一些地区相继展开。2005年5月，央行在川、黔、晋、陕、蒙五省区启动了“只贷不存”小额信贷机构试点，相继成立了7家小额贷款公司。2006年12月，银监会启动农村金融改革，根据银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，小额贷款公司进入银监会试点框架。至2008年5月末, 银监会框架下的小额贷款公司已开业4家。随着《指导意见》的出台, 小额贷款公司的试点有了进一步规范的依据，而且《指导意见》也是发展小额贷款公司的又一次探索和尝试。

　　《指导意见》颁布后，各省市参与小额贷款公司试点的热情高涨。其中，浙江省率先启动试点。2008年7月，浙江省颁布了《关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见》，其后还颁布了我国首部小额贷款公司登记管理办法——《小额贷款公司试点登记管理暂行办法》。该《暂行办法》详细规定了成立小额贷款公司的各项要件，同时明确了工商部门规范小额贷款公司经营的各项职能。

　　2008年8月，上海市颁布了《关于本市开展小额贷款公司试点工作的实施办法》，对试点范围、投资人及规模标准等作出了具体规定。随后还制定出台了《小额贷款公司试点工作指引（试行）》、《本市小额贷款公司试点工商登记暂行办法》等指导性文件，全面规范试点工作。截至2008年11月底，上海共设立了17家小额贷款公司。

　　二、小额贷款公司的意义

　　1、突破中小企业融资瓶颈

　　融资难一直是制约中小企业（尤其是“三农”组织）经济结构调整和发展的一大瓶颈。由于风险控制等原因，中小企业获得银行贷款的可能性很低。而小额贷款公司由于其贷款担保灵活、贷款审批时限短的特点，以及服务中小企业的目标，为中小企业拓宽融资渠道提供了更多选择。

　　2、破解民间融资尴尬局面

　　我国现行的法律法规对民间融资持否定态度，但现实中，一方面是许多急需用钱的中小企业被拦在银行的大门外，另一方面则是民间融资尽管资金充足却步履维艰。《指导意见》的出台可能使得处于灰色地带的部分“地下钱庄”等民间资本通过设立小额贷款公司进入“阳光地带”。

　　3、开拓小额贷款自身优势

　　除小额贷款公司以外，可以开展小额贷款业务的机构还有银行、典当行等，但小额贷款公司具有明显的比较优势：

　　（1）和银行比较。借款人在银行申请贷款时，往往有较高的门槛。而小额贷款公司的贷款手续简便，门槛较低，担保方式灵活，放款速度也较快。另外，由于小额贷款公司专职作小额贷款，专人服务，更加方便快捷。

　　（2）和典当行比较。同样，典当行需要房产、车辆或贵重物品进行抵押担保，才能获得贷款。而小额贷款公司担保方式灵活多样，在有些情况下还可能无抵押、免担保，适用人群更广，尤其为中低收入人群和中小企业提供了贷款的新渠道。

　　三、小额贷款公司的发展

　　尽管小额贷款公司试点有很多积极意义，但其也面临着不少困境。

　　1、市场定位

　　从各地试点情况来看，经济较发达、民营企业较活跃的地区对其表现出了较高的热情。比如率先试点的浙江、经济发达的上海、江苏、广东等地，而农村地区能否吸引到民间资金组建小额贷款公司还需拭目以待。因此，对于小额贷款公司在金融市场上的定位要有清晰认识。实践中，小额贷款公司更多的是着眼于中小企业融资，而对于“三农”组织的贷款热情还较为有限。所以笔者建议在小额贷款公司审批时，可以考虑将“一定比例资金定向于农村企业”作为设立的条件，以实现设立小额贷款公司服务“三农”的初衷。

　　2、监管机构

　　从《指导意见》的有关规定来看，小额贷款公司属于非正规金融组织，它不属于《商业银行法》的调整范畴，也无需接受银监会的审慎监管，由此带来的问题就是多头监管的问题。大多由省区金融办组织并牵头当地发改委、农委、经委、公安局、工商局等机构负责小额贷款公司的监督管理。在浙江、江苏试点中，多按照“谁试点、谁负责”的原则，由省金融办把权限下放到区县政府，而负责小额贷款公司日常监管的为当地工商局，工商局是否能承担好这一责任则备受质疑。笔者认为，要完善小额贷款的借贷体系，应尽早明确小额贷款公司的监管机构，避免“多头负责、无人负责”的尴尬局面。

　　3、风险控制

　　小额贷款公司可持续发展取决于其能否控制贷款风险，而这又取决于其对借款人信用的了解程度，对借款人信用了解越全面，就越能有效地降低贷款的风险。参与发起小额贷款公司的企业家多从事与金融无关的其他实业，对金融机构的运作缺乏专业知识，公司也缺乏贷款风险评估方面的专业人才，这阻碍了小额贷款公司的健康发展。同时，风险控制还涉及贷款担保问题，一方面借款人无足够的资产可供抵押，另一方面是类似土地流转权作为抵押品目前在法律上还存在障碍，这都使得小额贷款公司的贷款风险加大。因此，政府有关部门应当严格审核小额贷款公司管理人员的资质，以保证公司的顺利发展。对于担保问题，可以借鉴国外小额贷款的经验，采取“小组担保”等灵活多样的担保机制，以解决借款人缺乏担保物品的情况。

　　4、持续发展

　　“只贷不存”是《指导意见》中重要的一项规定，其目的是避免非法集资、变相吸收公众存款等违法违规行为的出现。但这也使得小额贷款公司的资金来源受到限制，对于业务不断成长的小额贷款公司来说无疑是其发展的一个瓶颈。因创立孟加拉乡村银行而获得2006年诺贝尔和平奖的穆罕默德.尤努斯评价“只贷不存”等于“锯掉了小额信贷的一条腿”，使得小额贷款公司的功效没有全面发挥。笔者认为，为了更好地促进小额贷款公司的发展，我国政府有关部门在适当的时机应放弃“只贷不存”的限制，将小额贷款公司转变为“村镇银行”，这应该是小额贷款公司发展的一个适当选择。

　　总之，小额贷款公司的良好发展可以更好地解决我国面对的经济与金融问题，小额贷款具有广泛的市场前景，但同时也面临着诸多挑战，机遇与挑战并行。