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种种迹象表明，在政策导向之下，“铁、公、基”等政府投资项目成为各银行以及金融机构争抢的对象。与此同时，各级地方政府通过组织起数以千计的投融资平台，这些投融资平台对银行信贷资金、信托资金乃至社会资金都形成强大的吸附能力，各路资金趋之若鹜。而随着信贷的激增，地方政府投融资平台背后的风险正逐渐浮出水面。
⊙本报记者 唐真龙
监管层紧急出手防风险
“文件已经看到了，总共5条，条条严苛！”7月24日，北京某信托公司人士向记者表示。在此之前，中国银监会向部分信托公司下发了一份要求加强对项目融资业务的合规性管理和风险管理的通知，这位人士所说的文件指的正是这份通知。
根据这份通知，信托公司开展信托业务，不得以股权投资附加回购方式进行项目投资。此外，除对接商业银行私人银行业务外，信托公司不得将银行理财资金用于项目资本金。“这两条等于堵死了目前信托公司、银行、政府三方合作开展的大部分政信合作项目。”这位人士表示。
就在这份通知发到相关信托公司手中不到一周的时间，中国银监会于7月28日正式发布《固定资产贷款管理暂行办法》与《项目融资业务指引》，这两份文件旨在确保固定资产贷款资金真正用于实体经济需要，防止贷款被挪用，并严格防范项目融资风险。根据这两份文件，贷款资金凡单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元的，必须采用贷款受托人支付的方式，此外，还对项目融资业务进行了具体解释和指导。
“实际上，自一季度末以来，监管部门一直在警示风险。”山东银监局相关人士向记者表示。据了解，早在今年4月份举行的银监会一季度金融形势分析会上，银监会主席刘明康就曾提示银行要关注地方政府背景的贷款凸显的风险，并要求银行业加强政府融资平台主体的风险控制，加强地方政府背景贷款的风险评估，而随着近期一系列文件的公布，政府融资平台及巨量融资背后的风险问题再度跃入人们的视线。
地方融资平台繁荣
6月上旬，南京市六合区人民政府向区内各街道办事处、各镇人民政府以及区府各部门等下发的《关于切实加强政府融资平台体系建设的通知》要求，辖区内的相关单位积极行动起来，建设政府融资平台以拓宽融资渠道，增强融资能力。
根据这份文件的内容，南京市六合区拟通过整合国有资产、财政注资等方式打造六个不同职能定位的政府融资平台。这六个平台分别负责重大基础设施和公益事业建设项目融资、城乡交通建设项目融资以及市政基础设施、区域供水等建设项目融资任务等。除了给每个融资平台确定不同的职能定位外，六合区政府还将对这些政府融资平台的融资任务实行目标管理，比如文件规定“区国资公司全年必成任务10亿元，奋斗目标15亿元，用于区内重大城建、交通等基础设施项目建设。”而对其他几个融资平台也分别都有各自的目标和任务。
南京六合只是一个缩影。应4万亿经济刺激计划而生，地方政府投融资平台仿佛在一夜之间即在大江南北遍地开花。其实，地方政府投融资平台并非新生事物，上世纪90年代中期，为了突破资金瓶颈和法律障碍，一些地方政府开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金，此后拥有独立财政权的各级政府大多建立了这一类的建设单位，作为项目业主在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作。
而地方投融资平台的真正繁荣始于2008年下半年，尤其是2009年之后。今年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此文一出，地方政府热情空前高涨，各级地方政府依托原有城投公司，打造统一的新型投融资平台，这之中以“重庆模式”最为典型。
从2002年末开始，重庆市通过一系列运作将全市各类分散的政府资源全面整合，组建了水务控股、城投公司等八大政府建设性投资集团，目前12个融资平台净资产达1390亿，累计实现融资额815亿，重庆市的做法不仅得到了政府相关部门的认可，更被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。一时间，各地方政府纷纷效法，甚至由分管领导亲自带队前往重庆“取经”然后再打造此类投融资平台。这一现象自省级政府迅速蔓延到地市级乃至区县级政府。据相关部门不完全统计，在一年多的时间里，地方政府的投融资平台迅速增长到3000多家，其中70％以上在区县级，总的银行借款从一万多亿迅速增加到五万多亿。
信托产品见缝插针
“非常火爆！”兴业银行南宁分行一位工作人员向本报记者表示。6月18日，兴业银行和华润深国投联合推出的2009年“第九期万利宝－钦州开投股权投资人民币理财产品”正式面向全国发行，这款总规模为5亿元的2年期信托理财产品甫一上线，即被抢购一空，“仅仅用了5分钟。”兴业银行这位工作人员表示。
据兴业银行这位工作人员介绍，该理财产品所募资金将全部委托给华润深国投用于对钦州市开发投资集团有限公司进行增资扩股，增资主要用于“钦州市中石油配套产业基地基础设施工程”项目建设。
记者了解后发现，这款理财产品之所以受到欢迎，除了5.8%的年化参考收益率要高于同期银行定期存款之外，产品在安全性上的设计对投资者也颇具吸引力：根据该产品说明书，在理财产品到期前，钦州市国资委根据事先约定的溢价回购华润信托增资扩股所持有的钦州开投股权，所得溢价扣除税费后即为投资者的获利。对此，钦州市财政局承诺将回购股权的缺口资金由钦州市财政统筹安排解决，纳入同期年度财政预算，并经钦州市人大决议通过。
这是一种典型的银、政、信三方合作的融资模式，自2008年10月以来，这一模式在全国范围内大行其道。“几乎大部分信托公司目前都发行了这种产品。”西南财经大学信托与理财研究所研究员李勇告诉记者，4万亿刺激计划公布以后，很多地方项目的资本金跟不上，因而从银行信贷渠道获取贷款有较大难度，需要补足资本金，而信托的平台正好可以提供这种功能。
据记者了解，2008年10月以来，信托公司参与发行的此类产品主要分为三种类型：第一种是信托贷款的方式，即由信托公司募集社会资金，然后把资金贷给地方政府发起的项目投资公司，而在贷款过程中引入地方政府作为第三方为信托提供担保。第二种是由选定的商业银行发行用于政信合作项目的银行理财产品，募集的资金委托于信托公司设立指定用途的单一资金信托。信托公司作为受托人以股权投资的方式阶段性入股于平台公司，将资金投入政府指定的项目，待阶段性持股期满时，由政府指定机构按约定的价格溢价回购上述股权。前文提到的“钦州开投股权投资人民币理财产品”即为这种模式。第三种则兼顾了前两种操作模式，即信托计划中既有债权设计又有股权设计，采用结构化的方式运作。
“这项业务其实是有风险的，主要是体现为系统性风险。”合肥某信托公司人士向记者表示，一旦地方财政出现困难，信托计划的偿付风险就将显现。虽然此类信托计划一般都有政府财政担保，且很多地方都通过了地方人大表决，但从法律角度来讲，这种担保是没有法律效力的。
这位人士告诉记者，从5月份《中国银监会办公厅关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》发布之后，信托公司意识到这样的项目并非无风险，因而便开始逐渐从这一领域退出，在业务操作手法上也尽可能采用多种抵押和担保措施，比如对于一些项目涉及到土地房产时，要求以土地抵押+财政担保；而对于涉及一些涉及到股权的项目，要求股权质押+财政担保，采用多种形式着力化解风险。
信托过桥 银政共度“蜜月”
信托资金在政府投融资平台所获取资金中只是冰山一角。李勇告诉记者，在政府投融资平台的融资比重中，信托资金只占很小的比例，如苏州昆山这样政信业务做得比较多的地方信托资金占比也不到10%，而其他地方大多在1%-2%之间，政府投融资平台的主要目标还是吸引银行信贷资金。
“更多的情况下，信托资金仅仅起到一种过桥作用，即先利用信托资金补足项目资本金，然后再向银行贷款。”位于成都的中铁信托一位人士向记者表示。上述提到的钦州开投集团即其中一个典型，钦州市政府意图通过募集10亿元的信托理财资金补充钦州开投集团公司资本金之后，由该公司作为贷款主体，向农行、中行、建行、国开行、北部湾银行申请总额达63.85亿元的贷款，主要用于建设石化产业园一期3平方公里海域吹填平整等45个项目。
“信托资金的成本要远远高于银行信贷资金，而基础设施项目资金需求量较大，资金使用周期相对较长，因此大多数项目还是希望通过银行融资。”上述中铁信托人士表示。而银行在对项目进行贷前审查的时候，并不会在意该项目是否用信托资金补足了项目资本金。“银行贷前审查更多的是关注项目是否存在资本金抽逃的风险。”建行上海分行公司部一位人士表示。
“事实上，银行对地方政府项目是有好感的，尤其对于东部沿海等经济发达地区的项目，银行之间甚至还存在相互争抢的现象。”上述建行人士表示。
这位人士告诉记者，出于几方面因素，银行对地方政府背景的项目青睐有加。首先，在利差持续收窄的状况下，银行要保持盈利必须要做大信贷规模，而适度宽松的货币政策为银行放贷提供了充裕的流动性。其次，从项目本身来看，地方政府项目尤其是经济发达地区的政府项目被银行视为优质项目，再加之这些项目多由地方政府提供隐性担保，如前述钦州开投集团项目的贷款，钦州市人民政府即对贷款还款进行了详细的安排，并以人大议案的形式提请钦州市人大常委会讨论通过。
“另外，银行毕竟要在地方生存，和地方政府的关系也很重要，而且这个关系在银行业务中占的比重还不小，对政府融资平台的授信支持也是一个表态。”这位建行人士表示。
银行自身的经营压力、国家政策导向再加上银政关系的实际需要，使得银行和地方政府之间的关系空前火热。2009年以来，越来越多的银行采用和地方政府签订战略合作协议对地方政府项目集中授信，在一些地方，银行和政府合作的大戏你方唱罢我登场：以重庆市为例，今年以来已经先后有工行、建行、深发展以及农发行等多家银行和重庆签订战略合作协议并给予重庆市超过6000亿元的授信额度。公开资料显示，重庆市2009年确定的重点建设项目共计100项，项目总投资3562亿元，今年计划投资为500亿元，其中85%资金筹措重任要由八大投资集团来完成。
5 风控之惑
“银行对政府投融资平台很矛盾，既爱又怕。”徽商银行一位部门负责人向记者表示。虽然银行对地方政府项目总体上比较信任，但在做具体业务时还是心存忧虑。而按照目前银行和政府之间的合作模式，无论是在贷前审查环节、贷款发放环节、还是贷后管理环节，银行和政府投融资平台做业务都和现有的银行业务操作和贷后管理模式有所不同。
“理论上讲，无论是针对什么样的平台，银行在做贷前审查时程序都应该是一致的，即对借款人的信用进行整体审查。”但事实上，对政府投融资平台的贷前审查跟其他项目有所区别。这位人士告诉记者，由于政府投融资平台通过信托、银行等渠道融得的资金主要用于市政建设等基础设施领域，周期较长、而其短期经济效益和收益无法进行准确测算，这就给银行做贷前评估带来了一定的难度。“银行更主要是关注地方政府的整体偿付能力，判断标准即地方财政收入状况，有的时候并不看项目本身。”
受国际金融危机的影响，地方政府财政收入下降趋势明显，以重庆市为例，根据重庆市常务副市长黄奇帆公开透露，今年重庆市仅市级财政就将增支60亿元，减收25亿元。与财政收入状况形成对比的是，今年前几个月重庆市八大融资平台吸纳了大量的信贷资金，并由此导致重庆信贷余额激增，今年1—5月，重庆市贷款余额达7800亿元，在全国31个省市中重庆贷款余额增长排列第一，跟去年同期相比，增幅达到了40%。“在目前经济回暖尚不确定的情况下，一旦宏观经济出现反复，地方财政必将遭受沉重打击，这些有政府背景和财政担保投融资公司的贷款就将面临巨大的风险。”李勇表示。
“在政府刺激经济的大背景下，银行在某一试点上发放的贷款跟企业的实际用款需求不匹配的情况的确存在。”上述建行上海分行公司部人士表示。尤其是对于地方政府的投融资平台，“这些融资平台可以从不同的银行获得巨额贷款，与中小企业形成鲜明的对比，它们的贷款往往用不完。”这位人士告诉记者，由于银行贷款是有成本的，因此这些融资平台必然要为这些多余的资金寻找增值保值的途径，“很难排除一部分资金流向了股市和楼市。”
信贷资金是否被挪作了他用？究竟有多大比例流向了股市和楼市？虽然关于这个问题的说法很多，但这个问题目前仍是一个待解的命题。因为在现行的贷后管理模式下，对于诸如政府投融资平台这样的大型企业集团的资金运用，银行是存有盲点的，对于其贷后管理与其他生产经营性企业也面临截然不同的情况。
“银行和地方政府融资平台做业务是近几年来出现的新命题，因此银行也是摸着石头过河。”山东省银行业协会协调部一位负责人表示。与其他经营性企业贷款不同，政府融资平台没有经营主体，且其报表非常简单，信息含量很少，银行很难根据这些信息判断其经营状况的好坏。
此外，一个政府投融资平台往往同时跟多家银行有业务往来，银行之间缺乏沟通机制，因此不能全面对企业状况进行了解。“比如在工行取得一笔贷款之后再将其转移到建行的账户上，工行就没有办法监测这笔钱的去向了。”这位人士表示。
为了使各个银行之间加强沟通和联系，共同防范政府投融资平台授信和业务风险，5月27日，山东省银行业协会牵头联合山东省银监局组织21家商业银行组成了“政府投融资平台公司授信银行俱乐部”并发布了合作公约。“建立这个平台最大的设计就是希望解决信息不对称问题，使得借款人与银行之间，银行与银行之间，银行与政府之间在同一个平台上进行信息沟通，对于借出来的钱怎么用，用在哪里，运作的情况如何，随时监测。”山东省银行业协会相关负责人表示。不过这位负责人表示虽然目前平台建立起来了，规章制度也有了，但在实际操作中应该怎么做，还需要不断摸索，“这个过程不是短期的，可能要很多年。”