国务院法制办稍早时候发布《政府投资条例(征求意见稿)》,希望社会各界对这一关系国计民生的重要行政法规发表意见。这个条例既是我国财政体制改革的重要内容,也是投资审批体制改革的重要法律依据,关系到全体中国居民数十年积累的财产,也关系到中国未来体制改革的走向,理应引起社会各界高度关注。然而,新闻媒体的反应似乎有些过于平淡。
中国是公有制为主体的国家,根据宪法和法律的规定,国家财产属于全民所有,而掌握在政府手中。在中国最大的投资主体,不是企业而是政府,所以,在我国除了公共财政预算、社会保障预算之外,还应当编制政府投资预算。但在现实生活中,政府投资并不需要编制特别投资预算。虽然《企业国有资产法》要求国有企业必须编制国有资本经营预算,但这不等于政府投资预算。《企业国有资产法》明确规定,国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人的职责,享有出资人的权益。这就意味着政府既是投资计划的编制者,同时也是投资计划的实施者。在现实生活中,政府将国有资产分为金融类国有资产和非金融类国有资产,分别交给不同的职能部门监管。这种独具中国特色的国有资产监管模式,从实践来看,并不利于国有资产保值增值,反而因为监管主体多元化,人为地加大了监管成本,产生了许多漏洞。
在投资型经济体系中,政府投资占有绝对的比重。政府投资行为既是宏观调控行为,同时也是特殊的市场行为。由于政府投资往往是政策性投资或者政治性投资,“短期行为”因此难以避免。现在,《政府投资条例》从加强政府投资管理、规范政府投资行为等方面入手,规定了投资方式、决策程序、投资年度计划、投资建设实施等项内容,并且规范了批准项目建议书、可行性研究报告,初步设计、资金申请报告等文件,原意是希望建立起行政体制内部分权制衡的机制,提高政府投资的科学性和有效性,但如果不从根本上改变行政主导的立法思路,其实是无法真正约束政府投资行为的。
当前我国政府投资所面临的最大问题就在于,缺乏民主监督。无论是宏观调控性质的政府投资,还是改善民生的公共产品项目投资,都没有建立良好的外部投资监管体制。《政府投资条例(征求意见稿)》规定,投资主管部门和有关部门“因故意或重大过失造成重大损失的”,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。在现实中,鉴于自由裁量权掌握在政府机关手中,故而很难追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。
所以,笔者的建议是:首先,必须改变立法思路,把行政主导改为立法主导,规定政府制定投资计划,应编制专门的投资预算,报请全国人大常委会审批。全国人大常委会在审议有关专项投资财政预算时,须广泛征求社会各界意见,并且将“直接利益相关者”召集起来,通过辩论会、听证会和座谈会的方式,充分听取他们的意见。
其次,建立专项预算核查机制,凡是政府投资的项目,除涉及国防外交等国家机密的投资项目外,必须公开每个细节,政府所有的投资项目都须在指定网站公开,随时接受公众监督。政府投资预算必须有详细的说明书,解释政府投资的目的和具体实施步骤,确保公众真正了解政府投资的用途,认同政府投资所要达到的目标。
第三,建立统一的政府投资监管体制,确保政府投资不会由于监管不到位而造成重大损失。当前我国政府投资体制,是典型的投资者与管理者合而为一,所有权与经营权合而为一的投资体制。政府既是投资者,也是管理者;既是所有权人,也是经营权人,经营监管体制极不合理。所以,应在全国人大常委会设立专门的国有资产管理委员会,负责国有资产的监督管理,国务院专门成立政府投资委员会,代表国务院编制政府投资计划。投资委员会可以根据全国人大常委会批准的政府投资预算,向国有企业和非国有企业注入资本金,也可以通过直接投资、投资补助、转贷款、贴息等方式,体现政府的宏观调控政策。
总之,《政府投资条例》制定应成为我国政府投资体制改革的重要契机,可以视作依法行政的分水岭。如果政府部门能够自我削权,主动将政府审批的功能通过政府投资预算报告的方式,上交给全国人大常委会专门委员会,那么,中国的行政体制改革将会前途光明。
(作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任,教授)