⊙郑秉文
国务院日前转发并实施了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。这是中国现代社会保障制度史上一件具有标志性意义的大事，将对经济社会的稳定产生深远影响。综观《暂行办法》，它在目前的制度框架下，基本解决了流动人口的社保关系异地转移与接续问题，既有历史意义，也有现实意义。不过，这个《暂行办法》也带来了一些值得深入思考的东西。
一，我国人口流动发展趋势与社保转续难问题
1．人口流动与人口流动的增长
人口流动是实行市场经济的产物之一。由于国情不同，在国外学者那里，只有人口迁移和迁移人口这两个概念，没有人口流动和流动人口的概念。中国之所以使用人口流动这个概念，是为了区分现行户籍管理制度下人口异地移动时户口手续是否随之变动。人口迁移是指户口手续随之相应迁移。而人口流动则没有户口迁移手续的相应变动，即是指离开常住户籍所在地、跨越一定的行政辖区、因故前往他地滞留暂住并不时回返的人口群体。
对人口流动概念的这些界定已被很多学者所认同。所不同的只是，一些学者对人户分离的流动人口代之使用一些其他概念。例如，有学者称之为“非正式迁移”，也有学者称之为“准迁移人口”，还有媒体称之为“暂住人口”、“外来人口”等。也有学者将流动人口分为改变户籍的“永久性人口迁移”和没有改变户籍的暂时性迁移的“狭义人口流动”，还有学者认为人口的迁移和流动很难严格区分，故使用“流迁人口”。
简言之，人户分离在人口流动中本来已成为冲破户籍制度的一个“解决方案”，并为城市化发展作出了巨大贡献。但是，当户籍因素引入和延伸到社保制度设计时，它就在社保制度之内人为地建立起一个城乡分割的藩篱，把本应体现公平正义的社保制度分成不同等级，使本来在经济收入和社会地位等许多方面已经介于城市人口和农村人口之间的流动人口，被牢牢地锁定在歧视性的另类，使流动人口与市场经济的矛盾尖锐化，并对城市化进程和全国统一大市场的形成制造了障碍。
改革开放以来，我国流动人口的绝对数量逐年增长，1980年全国离开户口所在地外出打工的流动人口大约不到200万人，到2009年则发展到约2.3亿人。30年时间里增加了110多倍。目前流动人口已占总人口的18%。例如，在1982年“三普”时，常住地与常住户口登记地在同一县、市的人口数量为98．86％，到1990年“四普”时则下降到97．37％，常住地与常住户口登记地不一致的人（指常住户口在外县、市并已离开户口登记地一年以上的人和常住户口待定的人）由1.13％上升为2.61％。如此规模宏大的人口流动现象，在中外历史上均是罕见的，已成为当今世界一大奇观。
2．社保制度转续难与农民工“退保潮”
我国城镇社保制度发端于国企配套改革。建立在户籍制度基础之上的城镇社保制度设计，在城乡二元结构和东西部二元结构的约束下，明显带有国企的烙印，不适合只能选择非正规部门大规模流动人口和城镇灵活就业的人口。其中一个最大问题就在于便携性很差，为人口流动带来困难。
而流动人口几乎可以说是农民工群体的同义语。这样，社保制度就成为农民工异地打工流动的桎梏，成为形成全国劳动力市场的障碍。而“退保”就成了当今中国独一无二的现象了。
所谓“退保”，是指农民工在离开本地到异地打工时，终结在本地的养老保险关系，一次性地将其养老保险个人账户存储额中个人缴费的部分（大约相当于雇员和雇主全部缴费的1/3）退给本人，而雇主缴纳的部分(大约2/3)就完全留给了本地,这就是“便携性损失”。
农民工退保潮始于2002年的珠三角。据统计，2002－2006年广东省共办理农民工退保785万人次。其中，“毛退保率”（农民工退保人数/全省参加基本养老保险总人数）逐年攀升，从2002年的7.17%上升到2006年的11.18%，而“净退保率”（农民工退保人数/全省农民工参加基本养老保险总人数）2006年高达31.25%（220.45万人退保/全省当年共有705.74万农民工参保）。
据笔者初步测算，在2002-2007年的六年间，仅广东省的便携性损失至少高达700亿元，这些损失沉淀在广东，大约占广东省养老保险基金累计余额的三分之一左右。当然，广东省一个省份农民工流入的数量就占全国跨省流动的四分之一，情况有些特殊。由此可以大致推算出全国农民工为打工地养老保险基金作出的巨大贡献。
而对农民工来说，沉淀在打工地的社保基金无疑就是一种损失。但如果不选择退保的极端方式，他们的个人账户的积累也会完全丧失。对农民工而言，养老保险转续难导致的便携性损失是制度设计不合理和制度歧视的结果。农民工由此成为制度的牺牲品，退保潮由此成为全社会关注的焦点，就和转续问题有关。
二、《暂行办法》出台是深化制度改革的标志性事件
由于种种原因，中国目前的基本养老保险制度存在着这样那样的问题，既有外部环境制约的因素，也有内部设计的原因。其中，便携性损失、覆盖面狭小、制度碎片化等缺陷，暴露出制度设计存在严重的公平性问题。而《暂行办法》的出台，弥补了这三个缺陷，完成了三个制度跨越，实现了制度建设上的三大进步，已成为深化制度改革的标志性事件。
1．制度建设上的“三大进步”
第一，在一定程度上还原了制度公平，恢复了法定的养老权益。解决养老保险关系转续是一件利民生、顺民意、解民情的大事。在经济待遇方面，从制度源头上一举解决了异地就业养老关系跨省转续中多年存在的“便携性损失”痼疾，使中国社保制度从此走出了由统筹层次低下导致的“便携性陷阱”。它还保护了跨省流动就业参保缴费和间断性就业的养老权益，确保了农民工享受同城镇企业职工一样的养老保险待遇，在促进制度公平上是一个进步，并在一定程度上还原了社保制度的公平属性。
第二，为扩大覆盖面打开了一个通道。现有的社保制度在城镇正规部门已基本实现了应保尽保。但其死角和难点在于流动人口和城镇非正规部门。例如，2006年参加基本养老保险的农民工人数为1417万人，2007年1846万人（其他年份无数据）。由此推算，跨省流动农民工参保率大约为13％。究其原因，是转续难制约了农民工和城镇灵活就业人员参保、长期内难以扩大覆盖面的主要制度障碍。
一国的社保制度如果长期不能实现应保尽保，其覆盖率仅占其经济活动人口的四分之一，其合法性将受到社会质疑。现在，《暂行办法》为农民工和城镇灵活就业人员参保打开了一个横向通道，拆除了主要藩篱，敞开了一扇大门，为实现2020年实现全覆盖克服了一个制度难点，成为制度建设史上的一次飞跃。
第三，有利于克服社保制度碎片化，暂时终结了农民工社保制度是单立还是统一的争论。对农民工退保问题，国家高度重视。早在四、五年前就开始着手制订解决方案。但在建立单独制度还是统一制度方面始终存在较大争议。2009年2月曾公布过一个“过渡性”的“办法”即农民工“参保办法”，向社会征求意见。2009年8月新农保出台之后，改革的条件已经成熟。
而此次《暂行办法》及时将城镇灵活就业和农民工这两个群体的转续办法合二为一，不仅同时解决了这两个群体的转续难问题，而且克服了为农民工单独定规的制度碎片化趋势，既符合农民工的切身利益，简化了农民工参保的制度复杂性，也符合社保制度建设的长期利益，在制度建设上是一大进步。
2．社会建设上的“三个促进”
社保政策是一个国家重要的社会政策。国际经验证明，一国的社会建设与社保政策关系密切，在国民心态、国民文化、国民创新意识等方面具有较大影响，在社会融合、社会凝聚、社会团结等方面具有较大作用，是构建社会和谐的主要制度工具。《暂行办法》的出台，对社会建设的意义是多方面的。
第一，有利于促进社会融合，防止社会排斥。农民工社保转续的解决将会提高这个群体的自信心，改变这个群体的社会心态，促进其在都市生活中的融合。“社会凝聚”既是一个软实力，也是一个硬实力。社保制度如果长期处于地区分割和不能转续状态，某些潜在社会矛盾就有可能显性化，社会排斥就会变得“硬”起来，并产生深远的社会影响，不利于社会团结和公民社会的发育与发展，严重时还会影响社会凝聚力这个软实力的发挥，影响国家竞争力的提高。
第二，有利于促进城乡统筹，防止收入再分配的二元趋势。农民工群体是中国现代化和城镇化进程中的一个特殊群体，是城乡二元结构中的一个“中间体”和“结合部”，是促进新农村建设和非农化过程中的先锋群体。社保转续难题的解决，将会促进这个群体的自我发展和非农化的过程，扩大这个群体总体收入和消费比重，有利于防止收入再分配二元发展的趋势。
第三，有利于促进社会稳定，防止社会矛盾激化。良好的社会流动性是任何社会分层结构中需要关注的重要指示器。流动性好可以促使社会分层结构变化中稳定因素的不断扩大，稀释很多社会矛盾，成为社会运行机制中的一个润滑剂。反之，即使一个很富有的社会，如果流动性很差，职业隔离严重，就业路径单一，个人预期渺茫，社会矛盾就容易积累和激化。其中，社保制度是影响流动性的重要因素，这个制度不良就有可能成为社会不稳定的导火索。
3．经济建设上的“三个有利于”
从经济层面看，社保政策不仅在本次金融危机中被纳入到各经济体经济刺激一揽子方案之中，显示了它的重要性，在后危机时代同样也是一国经济政策的重要内容之一。历史的经验告诉人们，社保制度设计如果存在问题，必将在非农化、城镇化、现代化的进程中产生较大的反向作用。而《暂行办法》的出台，其经济意义也是多方面的。
第一，有利于加速城镇化进程。《暂行办法》的延伸含义在于，将促进农民工的农转非、特别是新生代农民工进城落户和定居的历史进程。这完全符合中央经济工作会议提出的积极推进城镇化和放宽中小城市户籍限制的要求。其作用这主要表现在改善农民工的社保环境和转续上，表现在流动人口融入城镇和转回农村的便捷性上，表现在农村劳动力转移时社保制度的衔接上。
第二，有利于形成全国劳动力大市场。社保制度的地区割裂是制约全国劳动力市场形成的主要障碍之一，不利于劳动力的自由流动和降低企业用工的行政成本，不利于提高企业竞争力，不利于平衡东西部地区间作为基础设施之一的养老金基金的可持续发展，不利于全国范围内劳动力成本的趋同发展。而现在的《暂行办法》在一定程度上解决了劳动力跨省流动的制度障碍，有利于促进经济增长。
第三，有利于稳定农民工消费预期，为提高农民工生活质量提供了制度保障。农民工是一个庞大的社会群体，一支不可替代的建设大军，也是一支重要的消费群体。社保转续难题不解决，不仅降低了这个群体的消费预期，同时还降低了这个群体的消费信心，不利于当期消费和提高农民工的生活水平。而转续难的问题解决之后，农民工实现应保尽保，将会稳定其消费预期，建立消费信心，扩大当期消费水平，提高农民工的整体生活标准，客观上可以促进经济增长方式的转变。
（作者单位：中国社会科学院）