去年的宠儿，今年摇身一变成为最让人操心的“问题少年”。地方融资平台在短短一年时间，经历了从波峰到谷底大逆转，成为央行银监会今年整肃三大金融风险之首。

　　据最新消息，2009年末，全国32个省级地方首长都收到了央行和银监会直接发送的地方融资平台信贷数据监测报告，以提醒地方政府注意地方融资平台大量举债造成的风险。而国家发改委从去年下半年以来，审批地方城投债大门逐步收紧。截至目前，今年尚无开闸放行一只地方城投债。

　　地方缺乏融资平台，经济难以前行，但胃口太大又会反过来伤及地方及全国经济的健康发展，堵塞信贷流通主动脉。在加快转变经济增长方式前提下，如何缓解信贷风险平稳推进地方融资平台前行？就此，记者专访国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师巴曙松。

　　⊙记者 卢晓平 ○编辑 于勇 颜剑

　　地方投融资平台不能一概否定

　　上海证券报：据央行2009年第四季度披露的数据，全国3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元，负债规模急剧扩大，地方融资平台的数量和融资规模在过去1年中暴涨。由于融资途径主要靠银行贷款，在去年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40%，总量近3.8万亿元。面对这些数据，该如何来客观看待地方融资平台？

　　巴曙松：地方政府投融资平台确实是2009年应对危机过程中最为活跃的融资主体。受4万亿投资计划刺激，以及在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年各地方政府纷纷举债进行大规模基础设施建设，从而导致地方融资平台债务规模的剧增，引起了广泛的关注。相关监管机构已开始着手地方融资平台风险的管理，2009年下半年地方政府投融资平台的新增贷款已呈现冲高回落、增幅放缓的趋势。

　　在2010年1月19日召开的国务院第四次全体会议上，温家宝总理曾在讲话中提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。在政府及相关监管机构的调控下，预计地方政府融资会有所收缩，各商业银行在新增贷款控制方面，将减缓对地方融资平台的信贷审批，在增量放贷方面对地方融资平台的风险控制将进一步增强。

　　在中国推进城市化的进程中，地方政府通过地方投融资平台进行融资，有其内在的必然性，不能一概否定。从一般意义看，地方政府之所以通过大量设立融资平台进行融资，主要是在由于中国分税制财税体制下，中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权的重心下移而财权的重心上移，从而导致了地方政府事权和财权的不对等，同时，中国转移支付制度尚不完善，因此，在中国城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，从而导致大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求外部融资。

　　因此，尽管目前政府及相关监管部门的调控能在一定程度上限制信贷资金流入地方融资平台，但在地方政府不允许直接举债以及债券市场发展严重滞后的前提下，银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道，这个过程可能会伴随着整个城市化的进程，以及地方政府职能的逐步转变的过程。

　　四策并举防风险

　　上海证券报：地方融资平台的急剧增长将具体带来哪些风险，又该如何来防范？

　　巴曙松：地方融资平台急剧增长的风险大致来说主要体现在两个方面：第一，与地方财政相关的风险；第二，如果地方融资平台破产，将会波及相关金融机构。而在风险防范方面，可以从以下几个方面进行：

　　首先，应完善中国财税体制，平衡地方政府事权和财权，降低地方政府对外融资的依赖性。并摸清地方政府债务规模，制定合理的债务风险控制标准。在现阶段，急需摸清地方政府现有债务规模，减少金融机构与地方政府之间的信息不对称，防止盲目借贷。同时，还需建立一套既符合地方财政债务状况，又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险控制标准，以监测和预防债务风险发生。在成熟市场，大部分国家对于地方政府债务融资都制定了风险控制标准，以美国为例，对于地方政府债务不仅制定了规模控制标准而且还制定了风险预警系统，通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。

　　第二，在防范风险的同时，也需要对不同地区进行分类对待。虽然地方政府融资风险剧增，但并不是所有地方都存在同等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对较低，债务风险较小；另外，还有一些地方通过基础设施建设改善了商业环境，带动了项目周边土地增值，增强了地方政府收入。这些评估需要差别化地看待，需要动态地看待。

　　第三，应当区分不同类型的融资平台，实行分类管理。一方面应区分不同行政级别的融资平台，对于县（市）级、区级等财政实力相对较弱的融资平台，由于2009年已有大量的新增贷款流入，因此，该类融资平台目前风险相对较大。同时，也需要区别不同性质的地方政府投融资平台，运行状况良好的投融资平台可以就直接转向市场化的融资；而一些纯属用于进行融资并没有什么具体业务的平台，应当纳入重点监控风险的行列。

　　第四，引入市场约束，鼓励地方融资平台通过资本市场进行融资，减少银行系统风险的积聚。在美国，地方政府主要通过发行市政债券进行融资，但由于中国现行预算法尚未修订，地方政府尚且不能直接发行债券，因此采取组建地方融资平台的方式来筹集资金，实质上中国地方融资平台发行的债券与美国市政债券在诸多方面都很相似。现阶段中国大力发展债券市场的政策为地方融资平台发行债券提供了条件。2009年中国共发行了105期城投债，发行规模超过1,300亿元，但远远低于银行贷款融资额。因此，未来在基础设施领域鼓励鼓励地方政府发行城投债，是改善融资结构的一个重要方向。

　　经济增长提升承担债务规模能力

　　上海证券报：通过全国信贷登记系统监测，去年末全国各级政府地方融资平台贷款在6万亿元左右，其中有80%是项目贷款。综合监测下来，一些地方性融资平台的负债率达到94%，有的地方甚至高达400%，而国际上平均为80%-120%。从目前来看，我国地方合理债务规模多大比较合理？

　　巴曙松：近几年随着国民经济持续高速增长，中国地方政府整体财政状况不断趋好，财政承担债务的能力不断提高，地方本级财政收入从2000年的6406亿元增加至2008年的28645亿元，增幅达到347%，2009年1-11月地方本级财政收入达29328亿元，同比增长12.1%。

　　至于地方政府合理的债务规模，虽然目前中国尚未制定地方政府债务控制标准，但可以借鉴成熟市场对地方政府债务规模的管理经验来进行估算。

　　成熟市场在对地方政府债务规模需求控制方面，较为常用的指标为债务率和负债率。各国主要是通过对指标设定一个警戒线来控制地方政府债务情况，但由于各国国情不同，对警戒线的设定不一。以债务率为例，债务率是年末地方政府债务余额与当地财政收入的比值，该指标反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力，是对地方政府债务总余额的控制，美国规定债务率（州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入）为90%-120%；新西兰要求地方政府债务率小于150%；巴西规定借款额不得超过资本性预算的规模，州政府债务率（债务余额/州政府净收入）小于200%，市政府债务率（债务余额/市政府净收入）小于120%。

　　考虑到中国国民经济及地方财政的高速增长，假设债务率不超过200%，在此基础上可计算出中国地方政府本级整体债务余额2009年11月末不应超过58656亿元。当然，这只是静态的、小口径的测算，更为合理的测算应当考虑基础设施完善所带来的地方政府土地收入的提高以及其他收入水平的稳步提高，因此实际的地方政府所可以承担的最大债务规模应当大于前述规模。

　　上海证券报：我们发现各种地方债招股说明书，大多存在的一个特征是地方融资平台主要以政府所拥有的土地作质押进行融资，偿还银行贷款的利息主要靠地方财政补贴等，并非是项目自身收费能力偿还债务。因此，建立在土地及未来增值前提下超越当地财政收入的融资，一旦出现经济回落地产行业回落，风险将凸显，必然给银行带来呆坏账等问题。而周小川在央行2010年工作会议上也已经明确指出地方融资可能给银行带来的风险，您如何看待？

　　巴曙松：对于银行新增贷款大量流入地方融资平台这一点，我们应该从多方面来看待。向地方融资平台发放贷款，最初由国开行在发放“两基一支”贷款中被广泛使用，从历史经验来看，这类贷款往往存在金额大，期限长，违约率低等特点；地方政府在基础设施建设方面存在巨大的融资动力。随着国开行业务模式的成功，其他银行亦加大了对地方融资平台发放贷款的力度。由于存在地方政府的隐性担保，这类项目贷款往往成为各商业银行尽力争取的对象，带动了近年中国各类地方融资平台的快速发展，在此轮经济调整中，各大商业银行积极“争抢”4万亿投资计划中率先推出的优质项目，贷款规模猛增。

　　地方融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的现象，如十年期的贷款项目，按照惯例，并非一次性还款，可能从第二年就开始还款，风险被逐年分散。此外，人们对于地方融资平台融资贷款风险的考虑主要源于对政府财政支付能力的担忧，在当前经济保持快速发展的大背景下，各级地方政府的财政实力近年均有大幅提高，政府偿付能力不断增强，贷款风险短期内爆发的可能性不高。同时，基础设施的完善，也会提高土地收入的。

　　多年来，中国监管机构和商业银行在贷款风险控制方面已积累了较丰富的经验，商业银行风险管理制度不断完善，风险管理水平不断提高。因此，我们认为监管机构和商业银行已经有能力处理经济体系运行过程中出现的风险和问题。对于此轮经济调整过程中发放的天量信贷，随着信贷风险的逐步暴露，将可能导致中国银行业不良资产率有所上升，但并不能因此而得出银行面临巨大风险的结论。商业银行通过加强风险管理，合理平衡信贷结构，可将风险控制在可供承受的范围之内。

　　实体经济融资需求会否被“挤出”

　　上海证券报：目前银行也已开始意识到地方融资平台的风险，有意收紧地方融资平台的信贷投入，但在建项目对资金存在刚性需求，这是否意味着银行信贷政策会存在被“绑架”的可能性？除了信贷投入，您觉得中央或地方政府还有哪些创新方式保证庞大的地方在建项目资金来源？

　　巴曙松：目前银行已开始意识到地方融资平台的风险，有意收紧地方融资平台的信贷投入，主要是指紧缩对新增项目的信贷投入，对于已纳入本年度放贷计划的项目，已经处于建设阶段的项目，已经签订贷款意向或者已经授信的贷款，银行会继续实施，保证项目按时建成完工。对于新增的项目，央行和银监会将对商业银行给地方融资平台新增贷款进行严格控制，以控制风险，保障对实体经济的信贷投入。

　　除信贷资金投入外，地方的公益建设项目资金还有其他的来源方式，如资本市场债券融资、信托计划、BOT等。加强债券市场建设，可将现有大量政府融资平台贷款进行证券化，增加债券市场的流动性，由市场发现价格，从而促进债券市场的发展。2008年11月份以来，为抵御金融危机的冲击，防止经济增速过快下滑，中国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，推出四万亿投资的经济刺激计划。鉴于地方政府基础设施建设投资规模大，存在较大的资金缺口，除财政部代为地方政府发行2000亿地方债券外，全国各地的投融资平台加大了发行城投债的力度，尽管在城投债发行过程中，出现了一些不规范的行为，对城投债的发展形成了一定的滞碍，但城投债的发行对推动经济复苏和支持地方经济建设作出了贡献，未来仍可成为地方政府公益建设中的重要资金来源。城投债作为“准市政债”应该在规范中不断发展，为支持地方建设继续做出贡献。

　　上海证券报：今年监管层提出的信贷增长目标在7.5万亿左右，但有测算认为，中央和地方在建项目的融资需求就将达到3至4万亿，也意味着留给实体经济的信贷支持量或显不足，如何平衡好这种挤出效应？

　　巴曙松： 一般而言，政府投资是带动性的，2008年下半年和2009年初财政投资的力度和速度，对阻止经济增长速度下滑和缓解其他经济、社会问题以及后续政策的实施，起到了根本性的作用，对民间投资起到了或者说即将起到巨大的带动作用。政府投资基本上控制在基础性设施、重大民生工程和对其他竞争性领域有带动作用的产业等领域，不能替代或挤占民间投资的空间。目前的经济运行也已经显示出民间投资增速的趋势。去年底的中央经济工作会议也对此做出了基调性和方向性的决定，而且还有了较具体的安排，鼓励民间投资：继续保持较大力度实施积极的财政政策，投资重点向农村基础设施倾斜；在货币政策的实施上明确强调要在金融上支持小企业，为民营企业提供更多的资金支持。

　　随着政府投资增速的趋缓，未来一段时期内，市场驱动的民间投资增长是经济趋势性复苏的关键。政府投资在建的项目，仍需持续投入，但新增项目的审批应放缓，银行亦有意收紧新增项目的信贷投入，以控制风险，保障对实体经济的投入。政府在建项目投入的资金来源，除银行信贷外，还存在资本市场、信托计划等融资方式，因此，大量在建项目的融资需求与实体经济也并非完全是挤出效应，反而可带动民间投资需求，拉动经济复苏。同时，当前的投资规模大陆续建成的基础设施也在迅速增多，实际上也为下一步经济的转型发挥了积极的作用，例如公路网络的建设和高速铁路实际上使得经济中的消费增长创造更好的条件。

　　地方政府投融资平台在2009年应对危机是有积极正面效果的，同时也留下一些隐患，突出表现在宏观调控的回旋余地明显减少，如果信贷投放的实际需求强大，但是为了防止通胀过于严格地控制信贷，银行为了防止已经发放的贷款成为不良贷款，自然集中把经过严厉控制之后的贷款投放到2009年已经开工的项目，那么，除了2009年基础设施项目之外的中小企业，必然再次遭到信贷的打击。

　　为了防止这种挤出效应，应当鼓励基础设施多通过直接融资来进行，同时在物价压力明显回落之后，货币政策基调要从当前较紧的基调中转为适当放松。表现在信贷的投放上，就是在没有显著物价压力驱动下，适当放松的信贷可以推动资金进入经济复苏所需要的中小企业和服务业等。

　　■观点精粹

　　●在地方政府不允许直接举债以及债券市场发展严重滞后的前提下，银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道，这个过程可能会伴随着整个城市化的进程；

　　●考虑到中国国民经济及地方财政的高速增长，假设债务率不超过200%，在此基础上可计算出中国地方政府本级整体债务余额2009年11月末不应超过58656亿元；

　　●地方融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的现象，如十年期的贷款项目，按照惯例，并非一次性还款，可能从第二年就开始还款，风险被逐年分散；

　　●地方政府投融资平台在2009年应对危机是有积极正面效果的，同时也留下一些隐患，突出表现在宏观调控的回旋余地明显减少；

　　●为了防止对实体经济融资的挤出效应，应当鼓励基础设施多通过直接融资来进行，同时在物价压力明显回落之后，货币政策基调要从当前较紧的基调中转为适当放松。