□作者 潘正彦

  作者系

  上海社会科学院

  金融研究中心

  副主任、研究员

  地方政府融资平台规模增长过快，不仅可能引发直接的地方财政风险，而且还可能形成中国式地方“债务危机”的潜在风险。对此，我们不仅要规范和清理地方政府融资平台，而且还要从法律上而不仅从行政管理上控制地方政府融资平台。

  日前，国务院常务会议明确提出，要管理和规范地方政府的融资平台。为什么要对地方政府的融资平台进行治理？不妨先来看两个数据，一是2009年9.59万的新增贷款有40%流入地方政府的融资平台；二是地方政府的举债规模从2008年年初的1.7亿已膨胀超过7万亿。这些数据显示，我们很可能会面临中国式地方政府“债务危机”的潜在风险。

  首先，地方政府融资平台规模的增长过快，导致了财政债务负担率、财政债务依存度及财政债务偿债率等指标全面上升，并可能直接引发地方财政风险。

  虽然财政债务风险主要是指国家的债务风险，地方财政应该不存在一般意义上的财政债务风险。但是，从目前中国地方财政的实际操作看，尤其是地方财政在城市建设投融资体制中的地位和功能分析，一些地方财政不仅承担了城市建设项目银行贷款的利息支付责任，而且还是这些银行贷款的最终偿还者。也就是说，地方财政成为实际上的债务承担者。从这个角度分析，如果地方政府不能有效控制地方政府融资平台的债务数量呈几何级数增长，地方财政同样会面临财政的债务风险。

  这是因为，一是部分地方政府的财政债务负担率已进入警戒状态，与财政收入相当、甚至超过100%。如果按地方财政收入占GDP的比重为20%计算，一些地方政府的财政债务负担率已经进入警戒状态；二是部分地方政府的财政债务依存度较高；三是地方政府的财政债务偿债率正在不断上升，很多地方已逼近10%的警戒线，有的地方甚至超过了警戒线。这可能导致直接的财政风险。

  其次，地方政府融资平台规模增长过快，会导致银行信贷风险的再次集聚，也很可能转化为银行新的不良贷款。

  一是地方政府债务结构的过度集中，违背了稳健财务操作原则，因而极有可能形成新的不良贷款。确实，债务结构的过度集中与投资结构的过度集中一样，都有一个风险集中的过程，特别是政府债务的资金运用基本上集中于那些基本没有或很少有投资回报的城市建设项目。如果资产结构与债务结构长期不能统一，那么最终就会演变为债务风险。

  二是地方政府融资平台实际上违背了基本经济法则。从地方政府的债务结构风险看，银行并不只是名义上的借款者（城市投资公司）和真正的借款者（地方政府）是风险的第一承担者，银行很可能再次成为不良贷款的承担者。

  再次，我们要警惕地方债务风险成为中国特色的“债务危机”。这绝非“危言耸听”。

  一是中国式地方政府“债务危机”主要体现在地方政府的总负债水平已经超过中央政府。数据显示，2009年底，中国国家的国债余额大约为6.2万亿，加上外债约2.64万亿，债务率在26%左右，处在完全安全的范围内。相反，地方政府债务估计为7万亿，债务率已达41%左右。鉴于地方政府没有直接的举债权及现行地方政府的财政收入增长率很难超越中央政府，这个风险应当引起我们的高度关注。

  二是目前地方政府普遍过度进行信贷举债，不仅单个银行的风险可能会积聚成有规模的金融风险，还可能形成中国式地方政府的“债务危机”。事实上，地方政府融资平台规模增长过快，已经隐含了银行的信贷风险。在地方政府财政债务负担率已经开始逼近警戒线的情况下，特别是地方政府普遍过度信贷举债的情况下，这很可能会形成有规模的地方财政风险，使个别银行的不良贷款转化为银行业新的宏观金融风险，即形成中国式的地方“债务危机”。

  三是地方财政收入的实际水平已经或者正在形成实际的财政风险。由于地方财政的实际债务偿还能力不是其全部的财政收入，而仅仅是地方政府可以动用的本级财力。这意味着，当前地方政府的实际财政债务负担率、财政债务依存度和财政债务偿债率都可能已达到或超过警戒线，财政风险似已存在。

  所以，我们应当保持高度警惕，关注地方政府融资平台规模增长过快，是否会形成中国式的地方“债务危机”的潜在威胁。对此，我们不仅要规范和清理地方政府的融资平台问题，更重要的是要重新思考地方政府融资平台的法律地位，从法律上而不仅从行政管理上来真正治理好地方政府的融资平台问题。