嘉宾

  交通银行首席经济学家 连平

  国务院发展研究中心金融所综合研究室主任 陈道富

  中央财经大学中国银行业研究中心主任 郭田勇

  社科院金融研究所结构金融研究室主任 殷剑峰

  银行税的推行与否成为刚刚过去的G20峰会一个热点议题。但被英、法、德指为“旨在确保银行承担其对金融系统和整体经济所造成的相应风险，鼓励银行调整资产负债表，减少风险”的银行税，则遭遇了加拿大、日本、澳大利亚等国的明确反对，持保留态度的也包括中国。

  那么，银行税征收与否的分歧原因到底何在？对于银行体系较为稳健的中国而言，是否又有必要推行银行税？

⊙记者 周鹏峰 邹靓 ○编辑 于勇 颜剑

  分歧主因危机程度有异

  上海证券报：继上届G20会议提出之后，本届峰会前夕，美国，英、法、德欧盟三国再度提出征收银行税的问题，但加拿大、日本、澳大利亚等国则明确表示反对，中国也持保留意见，您觉得两大阵营的分歧原因何在？

  陈道富：产生分歧的原因：一是金融危机前，不同国家银行的过度扩张程度不同，承担风险的程度不同，在危机中遭受的冲击不同。美、英、法、德的银行实际杠杆率很高，特别是设立的影子银行，深度介入高风险的资产，危机爆发之后这些国家的银行遭受了巨大的损失。相反，中国、加拿大、日本和澳大利亚等国的银行普遍杠杆率较低，没有大幅度介入这些高风险资产，受危机的直接冲击有限。

  二是支持征税的国家普遍都曾较大幅度救助危机银行，付出巨大的财政成本，民众的改革呼声较大，而反对改革的则较少直接救助危机银行，甚至没有发生银行业危机。

  三是国内财政赤字短时间内上升的幅度不同，尽快紧缩财政的压力不同。

  四是解决问题的侧重点不同，是将重点放在预防未来发生类似危机上，还是放在如何为未来发生类似危机提前做好成本分担和资金准备上。

  殷剑峰：两大阵营的分歧在于各自银行业的状况以及与此次危机的关系完全不同：第一，此次危机后，“大而不倒”问题在美英等国显得非常突出，这些国家的银行业存在利用“大而不倒”地位的道德风险，其经营威胁到整体的金融安全；第二，这些国家的资本充足水平存在水分，虽然总体资本充足率达到了巴塞尔协议的要求，但是，像普通股这样的真金白银在资本中的比重并不高，因而需要通过额外的措施（如银行税）来防止银行业破产产生的外部性；第三，美英等国的银行业本来就处于一个低税负的环境，增加银行税并不会影响其银行业的国际竞争能力。

  连平：以欧洲为代表支持征收银行税，以及中日加澳等国反对征收银行税，这两大阵营为何分歧首先要看征收银行税的必要性问题。本次全球金融危机欧美金融机构受打击最大，再次之前其盈利能力也最强。所谓“树大不倒”，这些金融机构一旦出现问题，政府是一定会出手相救的。但危机的后果是由全社会来承担，有欠公允，所以会提出征收银行税这种有关收益归属的问题。

  郭田勇：本次国际金融危机在很大程度上是一场大型金融机构的危机。若干大型机构过度承担风险，危及到整个金融体系的稳定并将实体经济拖入衰退边缘。政府以“大而不倒”为由倾注大量纳税人资金救助这些机构，金融业冒险由纳税人“买单”，这招致了纳税人很大的争议。

  因此，在今年1月份美国总统奥巴马宣布对大型金融机构征税计划以弥补纳税人损失，随后英、法、德等欧盟国家也呼吁对银行业征税建立基金以救助出现危机的金融机构。而在本月举行的G20会议上，美国、欧盟等发达国家再度提出这一建议，但未能达成一致结果。目前，银行体系在金融危机中受冲击较小的加拿大、日本、瑞士和澳大利亚反对征收银行税的提议。

  美为何暂别英法德阵营

  上海证券报：英、法、德三国赶在了峰会之前正式宣布拟推出银行税，而据报道，最早提出此议案的美国则在6月29日晚把银行税条款从金融监管改革议案中删除，您觉得造成两者对这一提议执行有异的原因何在？英、法、德实施这一政策有否可能起到示范效应，哪些国家最有可能予以效仿？

  陈道富：美国与英、法、德的差异，除了表面上利益集团地位和活动能力的不同外，实质上是财政平衡约束的严格程度不同。美元是国际储备货币，可以利用美元在国际社会分担成本。美国财政赤字虽然在一定程度上影响了国际社会对美元的信任，今年一季度美元在国际储备中的地位略有下降，但世界的动荡，美元仍成为避风港，国债仍受到广泛欢迎。虽然美国的地方政府预算压力较大，虽然美国一直在宣称减少赤字，但在就业市场疲软的情况下，未来美国能以多大的决心恢复财政平衡，仍存在一定的不确定性。法、德受欧元体制的影响，德国的防通胀传统，英国财政赤字的过快上涨，都使得这些国家面临着严格的财政平衡约束。

  英、法、德的行为在欧洲的示范效应较强，对于那些受危机影响较深，疲于应付财政赤字的其他欧洲国家，是一个很好的范例。

  连平：美国是风险的发源地，他的问题与欧洲是同一类的。可以看到，这次金融法案改革的力度还比较宽。表面上看，银行机构反对征收银行税是为了保证更多盈利，但实际上征收银行税也会削弱银行机构的信贷激励能力，总体上不利于经济运行，同时对美国银行在全球保持较强的竞争力也是不利的。

  推银行税无必要？

  上海证券报：您觉得，征收银行税需要怎样的时机？征收银行税的利弊将主要体现在哪些方面？从世界范围来看，您觉得目前是否应该征收银行税？对于中国而言呢？

  连平：一旦征收银行税的法案通过，也就无所谓需要怎样的市场环境。但是目前应该说是征收银行税的最好时机，将来一旦金融机构恢复运营效率，反对的声音将更大。现在接受征收银行税，实为无奈之举。

  欧美国家征收银行税不能说没有必要，这是一种抵御金融风险的举措，特别是对金融杠杆率高、激励行为过度的金融机构征收，无可非议。但是是不是需要对所有金融机构都征收银行税呢？事实证明，如加拿大、中国、印度等国家金融机构在此次危机中表现良好，并没有征收银行税的需要。

  考虑是否有征收银行税的必要，要从国家的监管制度和机构自身的运营方式来看，前者决定了对风险的衡量，后者决定了风险发生的可能。美国还是有一点监管力度的，而欧洲国家不实行分业，几乎所有业务都是可以做的，因此欧洲国家相对来说更有必要征收银行税。

  郭田勇：征收银行税从长期来看恐怕也是一种趋势。因为这次全球金融危机发生之后，各国政府和金融业本身都意识到政府对银行业的救助在特殊时期的确有用。如雷曼兄弟的倒闭造成了巨大金融恐慌，股市价值缩水、流动性蒸发、资本市场陷于瘫痪、信贷利差戏剧性扩大，对全球金融系统造成巨大冲击，这也从反面说明了政府救助的必要性。

  但这种政府救助或政府对金融业直接的管理和调控，不仅增大了政府财政压力，限制了政策的导向性，同时损害纳税人的利益，更重要的是，会鼓励“大而不倒”的机构更倾向于过度承担风险，因为风险收益由高管层获得，损失则由公众来承担，且靠着政府救助的“隐形保险”更容易获得存款人和债权人的资金，市场倾向给予更高评级，降低了这些机构的融资成本，获得了相对于其他机构的不正当竞争优势，从而降低了宏观层面资源配置效率，不利于金融系统的稳定性。

  从这个意义上来说，现在开始让银行业实行自律、“自掏腰包”是一个积极的进步，这一方面有利于政府更加明确自身职能、减轻政府压力、提高政府运作效率，另一方面可以有效解决“大而不倒”的机构由于政府救助的“隐形保险”所带来的道德风险问题。银行税的征收上做到与金融机构所从事业务的风险程度挂钩，如果收费合理、计量金融活动风险到位，则可以起到警示金融机构今后应为自己的冒险行为承担责任的作用，从而有利于降低金融风险，促进金融系统的稳固。当然，这些都是建立在宏观经济形势稳定、微观经济主体有效竞争，同时监管到位的环境制度前提下。

  但应该看到，对于各国来说，银行业是金融体系的一个重要支柱，如果开征银行税，短期来看会提高成本、损害银行的利润，造银行竞争力有所下降，降低金融体系的效率，特别是银行主导型的国家影响更大，实体经济的发展也会受到限制，因此，征收银行税必须要考虑到银行的承受能力。政府与银行之间有了分歧，双方的博弈短期内也不容易完成，或许还将导致银行业寻求各种途径将此成本直接或间接转嫁给纳税人，那就有违弥补纳税人损失、金融业为冒险“自掏腰包”这一征收银行税的初衷了。

  陈道富：从有利的方面看，一是可以为未来危机的化解事前做好资金积累，特别是由最有可能发生系统性风险，需要政府救助的机构事前提供资金，可以减轻未来政府财政压力，并将危机救助的成本与危机的主要救助对象对应起来。

  二是银行税有点类似法定存款准备金率，有助于降低银行的杠杆率。当然，这种税率水平对货币乘数的影响较小。

  从不利的方面看，一是增加了银行的运营成本，特别是当国际间各国家征收的税率不一样的时候，可能出现一定扭曲，调整过程可能对部分国家造成不利影响。二是将争论转移到未来的成本分担上，淡化了加强预防和监管。

  从世界范围内，我认为并不应该征收银行税。中国更没有必要征收。原因，一是大型金融机构出现危机，既有金融机构本身的问题，也有宏观政策的问题，还有监管的问题，成本应有一定的分摊。具体的分摊应根据各国的实际情况确定，不应全世界统一。这里应该防止欧美通过相互之间的协议形成所谓的惯例，然后进入国际组织的规则，最终在全世界半强制推行的结果。当年资本充足率的推广，特别是8％的标准就是这种过程。

  二是银行税只是一种事后弥补措施，存在更好的，能将预防和责任相结合的其他方法。如按资产规模征收监管费，澳大利亚甚至按照金融机构性质、资产规模等市场影响力、金融机构的风险状况和治理水平，动态调整监管费，并根据这些综合情况配置监管力量。

  三是中国的大银行，目前大部分都是国有的，事实上已承载了国家的信用，是市场的主体。这些金融机构的法定存款准备金率已高达17％，仍存在存贷款利率管制，国家对这些金融机构的监管和管理，比任何国家都严格。因此，我国当前的核心任务并不是如何为未来的危机提前预设资金准备，而是如何在风险可控的前提下，进一步推动改革，逐步放松不必要的管制，逐步降低政府的隐性担保。

  殷剑峰：银行税并不能从根本上解决问题。事实上，如果能够合理执行巴塞尔协议，提高资本充足率标准和资本质量，也一样可以达到目的。中国没有征收银行税的必要，因为：第一，中国银行业的资本充足率都较高，大型国有银行都超过了11％，并且，银行的资本以高质量的普通股权为主，这非美英德法银行业可比；第二，中国的银行业已经承受了巨大的隐性税负——法定准备金，目前，法定准备金率达到了15.5％，这也远非美英法德可比；第三，中国银行业的税负水平远高于其他国家，要同时交纳所得税和营业税。事实上，为了促进中国的金融创新和发展，推动包括金融业在内的服务业发展，中国现在需要降低税负。

  银行业风险管理是项系统工程

  上海证券报：银行税被认为是一“治标不治本”之策，您怎么看?您觉得什么才是解决银行业风险的根本之策？

  郭田勇：单就目前来说，对银行业征税，具体细节尚未确定，象征意义大于实际意义。银行税的制订是相当复杂的程序，而且一旦全球银行税开征，如果无法做到在全球范围内协同行动，将可能造成制度扭曲及监管套利，对各国政府间的协作能力是个考验。

  另外，要考虑银行税由谁来征，如果是建立保险基金，那基金由谁来管理？如果是交由IMF，那么各国家之间比例如何确定及危机出现后如何分配“援助金”？再有，征税由谁来用。如果是建立各国基金，那投资范围该如何界定。如果由IMF来用，那么IMF拿到了这笔钱之后，到底是用于各国央行的监管还是用于自身的运营。

  另外，由于银行税的买单很可能会增加金融机构冒险行为的风险，其结果只是“买单”的钱从纳税人的钱变为了整个金融机构整体缴纳的钱，而没有起到稳定金融系统的作用，因此，以什么为基础、如何收费、计量金融活动风险就显得尤为重要，而这些问题并不好解决。可以预见的是，无论是银行税达成开征的统一意见，还是意见同意后的实施，每一步的推进都会很艰难，所需时间不会短。这一进程很可能在未来两三年内一直持续下去。

  如果是在那些金融制度建设相对薄弱的国家开征银行税，也很容易加剧银行业的风险。因此，除了在确定银行税的具体细节上努力外，还应该在完善金融制度和加强监管力度和水平上多下工夫。要控制道德风险，必须完善各项金融制度，充分发挥市场在银行竞争中的作用，实现金融业的优胜劣汰。

  监管机构严格监管，对出现危机的金融机构不能手软，应当根据监管规则果断地作出决定，金融稳定不是所有的金融机构的安然无恙，而是所有的金融机构都必须在压力之下进行规范和稳定的运作，为了治理道德风险，我们必须完善市场退出机制，让经营状况不好的金融机构淘汰出局。在开征银行税的同时，如果能完善监管及资本控制及相关配套措施，必然会促进金融业的长期稳定高效发展，从而更好地服务于实体经济。

  连平：征收银行税这种方式对金融体系是没有太大好处的，既非治标也非治本，既不能防止风险的发生，也不能阻止危机的形成。因此我称之为一种“预期损失的自偿机制”。现在由全社会承担风险导致大家心理很不平衡，从危机发生到产生损失的速度非常快，对机构的打击是显而易见的。征收银行税后，可以不再用行业以外的资源补偿行业内风险，但就体系稳定来说看不出有太大好处。

  治标也治本的对策，首先是实施高标准、严要求的监管措施。这次又很多限制性的法案将要推行，特别对高风险的机构。在高强度的监管体制下，银行机构给那个审慎开展经营，这对长远的经济运行是必要的。银行毕竟是盈利性的机构，单纯依赖银行自身是一厢情愿，必须要靠监管来控制风险。

  殷剑峰：监管部门的监管、市场纪律、内部控制是整个银行业稳健经营的三大支柱。这次危机的根本是三大支柱出现了问题：第一，在政府监管方面，监管存在漏洞，如资产证券化和信用衍生品；第二，在市场纪律方面，评级机构与银行串通，影响了评级的公正；第三，在内部控制方面，银行内部存在严重的道德风险。所有这些都需要进行系统性的改革，而不是仅仅靠一种税收就能够解决。事实上，如果说希望通过提征银行税来补救大型银行倒闭带来的系统性风险，这也可以通过其他措施来实现，如要求大型银行增加存款保险额、提高资本充足率等，或者干脆仿效中国的法定准备金政策，这些措施显然比银行税更加简便有效。

  陈道富：银行业的风险是无法完全消除的，只能有效管理。银行业的风险管理是一项系统工程，并没有单一的所谓根本之策。银行业的风险与货币政策、金融监管、微观治理和金融对外开放政策（汇率、资本账户开放、货币的国际化等）密切相关，需要综合起来考虑。当前国际上在深刻反思的宏观审慎监管、逆周期管理等，都是对原有银行业风险管理缺陷的一种检讨。当前的关键，是要放在更大的框架内，更长的时间周期内，统一的设计银行业风险管理。概括说，经济的稳定健康发展，货币内在价值（不仅仅是以CPI衡量，包括对内对外价值，以及资产价格）的稳定，是银行业稳健的关键。