用好“加减乘除”
规范上市公司并购重组审核监管
（上接9版）
七是鼓励创新，支持发展。明确审核政策，引导、支持证券公司在有效控制风险的前提下合法有序创新；明确创新审核工作安排，按照“先行试点、观察总结、形成规则、逐步推开”的步骤稳妥有序推进；在政策上设定创新风险底线保证证券公司创新风险可控，审核中缜密论证创新方案的风险要素有效控制风险；同时持续跟踪创新进展，对试点成功的新业务、新产品，制定监管规则，明确审核标准，逐步在业内推广。
用好“加减乘除”
规范上市公司并购重组审核监管
⊙记者 马婧妤
“在全面推进依法行政工作当中，我们总结出从‘加减乘除’四个方面入手规范上市公司并购重组审核和监管行为，即制度建设用‘加法’、放松管制用‘减法’、权利制衡用‘除法’、沟通服务用‘乘法’，从实际效果看，也取得了良好的市场反应，对我国并购重组市场发展起到了良好的推动作用。”证监会上市部有关负责人表示。
制度建设的“加法”
负责人介绍，证监会近年来致力于推动并购重组监管的基础性制度建设，陆续制订或修订了规范上市公司收购、重大重组、回购、财务顾问执业等方面的部门规章和信息披露准则。
目前我国资本市场现行有效的规范上市公司并购重组行为的法规文件共有17件，都是在国九条发布以后制定和修订的。《上市公司收购管理办法》、《上市公司重大资产重组管理办法》、《上市公司回购社会公众股份管理办法（试行）》等的相继制订或修订，为并购市场发展提供了制度保障，推动了并购重组市场向广度和深度发展。
如证监会2008年出台的《重组办法》取消了重组过程中的长期停牌机制，对发行股份购买资产等创新活动进行了有效引导和规范。此后，上市公司2009年并购案例创下新高，达212起，为2005年的5倍；2009年沪深两市共有97家上市公司启动重大资产重组，涉及资产交易规模4035元，有56家公司实施重大资产重组，涉及交易总金额3693亿元。并购重组数量上升同时，还出现了长江电力整体上市、河北钢铁资产整合、上海医药重组、东航上航合并等“大手笔”的兼并重组案例。
放松管制的“减法”
明确制度、实施有效监管的同时，发挥市场化机制的作用，放松行政管制也是我国上市公司并购重组监管的重要思路。
随着2005年两法的修改以及市场形势的变化，证监会于2006年对《收购办法》进行了重大修订，减少了上市公司收购报告书的申报范围，持股比例未超过30%的收购从过去的行政许可审批事项改为只需履行信息披露义务。
2007年，对涉及上市公司监管的行政许可项目进行了全面清理，并主动取消了B股公司非上市外资股上市流通的行政许可事项。2008年为适应股权分置改革后市场环境变化的需要，又对《回购办法》中采用集中竞价交易方式的回购取消了行政许可，还将持股超过30%以上的股东每年增持2%股份涉及的要约收购义务豁免事项由事前审核改为事后审核。
负责人透露，目前正在按照推进并购重组交易活动市场化程度、减少审批环节、提高市场效率的原则，积极研究进一步简化行政许可程序，努力为上市公司规范有效地开展并购重组营造更好的市场环境。
权力制衡的“除法”
“针对市场广泛关注的并购重组审核工作，上市部制定并不断完善审核制度和流程，基本做到了权力的制衡。”负责人表示。
在审核制度上，采取了并购重组双人审核、专题会合议复核和重组委独立审核的“三审分立”制度；明确了“静默期”和反馈会见面制度；向市场公开申报程序，公开审核流程、标准；同时规范重组委工作的机制和流程，重组委从组建到审核程序全部实现透明公开。
在审核流程上，采取“分权”制衡，建立内外部协作机制，将交易所、派出机构、市场部、法律部、会计部、稽查局部门的意见作为必备事项，并购重组涉及其他部委职能的，还必须取得相关部门的书面文件。
另外，证监会在发审委下设立并购重组委，由并购重组委对重大并购事项作出独立判断，构建上市部初审和并购重组委独立审议的“分立”审核机制。2008年2月，还成立了并购重组咨询委，在法规制定、创新发展以及机制建设等方面进行专题研究并提出咨询意见。
沟通服务的“乘法”
据了解，为了增强并购重组监管政策的透明度和一致性，证监会上市部采取了主动“上门服务”政策，降低了与市场参与主体的沟通成本、提高了并购效率。
具体包括在中国证监会网站公布相关工作指引，向社会公开并购重组审核工作的全部流程；公布并购重组申报材料指引，简化受理环节的补正程序，提高审核效率和透明度；开通咨询邮箱和信息交流平台，增强市场对监管业务的法规理解和政策掌握等。
为增强并购重组审核工作透明度，推行标准化、流程化、公开化作业，上市部还将多年审核中积累的42个内部掌握的并购重组审核备忘录进行梳理，并以不同方式向市场公布。
“这一系列措施，进一步拓宽了监管机构与市场主体的沟通渠道，提高了并购重组申报的有效性，及时、准确的向市场传达证监会的监管取向和标准，提高了并购重组业务效率。”负责人评价。
坚持市场化
完善基金产品审核机制
⊙记者 马婧妤
“按照国务院依法行政的总体要求，我们在基金产品审核方面一直坚持市场化改革方向，改进审核机制、简化审核程序、减少审核内容、增加审核透明度，尤其今年以来开始实施的基金产品分类审核、公示基金产品审核进度等，顺应了行业市场化的发展需要，强化了市场约束和社会监督，得到了行业的广泛认同和肯定。”
证监会基金部有关负责人日前就证监会依法行政有关问题接受媒体采访时作出上述表示并透露，证监会正在积极研究成熟基金产品的标准化合同格式，并准备进一步改进审核机制，研究探索并在条件成熟时实行基金产品注册制度。
分类审核顺应市场化要求
今年以来，证监会开始实施基金产品的分类审核，负责人表示，这一制度的实施，顺应了市场化的需求，改变了过去一个公司一次只能上报一只产品，一年募集一到两只基金的状况。
据介绍，在证券投资基金试点初期，投资人对证券投资基金的运作模式、基金管理人的专家理财方式并不了解，为确保试点成功证监会对公募基金实施了严格的审批制度，但随着基金行业的不断发展壮大，这一审核工作思路也带来包括限制了基金产品的发行数量、不利于基金管理公司根据市场时机推出符合投资人需求的基金产品、不利于创造充分竞争的市场化环境等在内的一系列问题。
为适应市场的新要求，自2010年1月1日起，证监会开始实施基金产品分类审核制度，按照公募基金和特定资产管理计划、境内基金和QDII基金、创新产品和普通产品、固定收益类基金和偏股型基金的分类方式，分别受理基金管理公司的申请材料，分别审核。基金公司可同时申报多类产品和多只基金，并选择合适的市场时机募集基金产品。
今年截至9月底，证监会共受理基金128只，批复基金产品99只，和去年1到9月受理基金82只，批复基金83只的情况相比，在受理基金的数量、批复基金的数量上都有了较大幅度的提高。
简化程序提高行政许可效率
随着基金行业的发展，证监会基金产品审核进行的另一项重要工作就是简化审核程序，提高行政许可工作透明度。
负责人介绍，近年来，证监会简化了基金产品评审会程序，减少了基金募集申请材料，简化了基金合同备案程序，对特定资产管理合同实行备案程序等。这些措施的实施减少了基金审核的工作环节，减轻了基金产品募集申请的工作量。从实施效果看，基金产品的审核效率也大幅度提高，“过去我们用四到五个月甚至更长时间才能完成一只基金产品的审核工作，现在基本上两到三个月即可完成一直基金产品的审核。”
负责人透露，证监会正在积极研究成熟基金产品的标准化合同格式，并准备进一步改进审核机制，研究探索并在条件成熟时实行基金产品注册制度。
另外，证监会将基金产品审核流程、产品审核条件、以及产品申请材料清单等内容全部通过互联网、受理处向全社会公示，推动基金产品审核操作细节的“阳光化”。今年7月1日以来，证监会开始对基金募集申请受理及审核情况实行每周公示一次的制度，充分保证了业界的知情权、参与权和救济权，此项改革措施得到了市场的广泛认可。
规范基金审核行为 鼓励引导创新发展
前述负责人表示，证监会基金部一直坚持以制度建设为核心，全面规范基金产品审核的程序、决策流程、内容等问题，建立相应的制度和机制，确保依法行政。
几年中，陆续推出了基金产品审核指引1—8号，针对具体问题统一了审核要求和审核标准；建立了专家评审会制度，聘请专业人士作为基金产品评审委员，对一些创新基金产品方案、复杂产品方案进行评审，取得良好效果。
负责人同时指出，基金产品创新与行业发展密不可分，对此，证监会在依法行政的前提下采取了多种措施推动创新。
首先，在借鉴国外成熟市场经验并结合国内市场实际情况的基础上，先制定专门的法规，再推出相关的基金产品，有效保证创新成功。其次，尝试实行创新产品绿色通道审核制度，并取消基金管理公司上报创新产品的数量限制，从实施情况来看，创新产品审核通道运行良好。
截止9月底，已有9只产品被认定为创新产品，6只基金产品正式通过创新产品通道上报了基金募集申请材料，其中2只创新基金已经获批。
完善自我约束机制
建设规则导向型期货市场
⊙记者 马婧妤
证监会期货一部有关负责人日前表示，我国期货市场正处于“新兴加转轨”的特殊发展阶段，部分市场主体参与人存在利益驱动较强，合规意识、诚信理念和自律观念相对薄弱的状况，需要处理好行政监管和自律规范的关系，确保市场的平稳健康运行。
负责人指出，针对我国期货市场这一阶段的发展特点，期货市场监管的目标主要包含维护市场“三公”的交易秩序、引导市场规范运作守法经营、严守不发生系统性风险底线、促进期货市场功能发挥等方面。围绕上述目标，证监会主要开展了以下四方面行政监管工作。
一是完善机制，严格程序，维护市场三公原则，建立了“五位一体”的监管协作机制、股指期货跨市场监管协作机制，并联合稽查局及处罚委研究建立期货市场违法违规行为查处的“直通车”或联席会议工作机制。同时进一步细化相关监管标准，明确了分级处理程序，统一了处理措施。近年来，交易所共处理违规案件85件，向证监会上报违法违规线索14件，成功化解了市场风险。
二是健全期货公司监管机制，引导期货公司守法合规经营。确立了以净资本为核心的期货公司风险监管体系，并以分类监管工作为抓手，扶优限劣，市场资源也逐渐向具有核心竞争力、经营规范的优质期货公司集中；同时依法开展期货公司清理，完善市场退出机制，依法清理了14家长期停业公司，处置了3家高风险公司，积极推动5家期货公司合并重组，并及时立案查处了13家违规公司，32名违规人员，其中吊销了3家公司期货业务许可，2人被采取终身市场禁入措施。
三是维护市场安全，加强监测监控，坚守不发生系统性风险的底线。建立了严格的保证金制度，防范期货结算、交割风险；启动了“期货市场运行监测监控系统”建设，推动了期货市场信息系统建设，同时建立了一系列日常监控制度，成功化解了有关风险隐患，并将全行业信息系统检查评级结果应用于期货公司分类监管当中。
四是推进产品创新，深化功能，服务国民经济。近年来重点着手推进期货品种功能发挥情况的评估工作，目前已组织期货交易所对铜、PTA、菜籽油、豆粕、玉米等品种进行了评估，并初步摸索出了一套评估指标体系和评估方法。
“为妥善处理好期货市场行政监管与自律监管的关系，我会在发挥自律组织的能动性，培育市场自律意识和诚信理念的同时，创新管理方式，积极引导、监督市场自律组织切实发挥功能。”负责人表示，期货市场未来将继续推动行业自律，逐步建立市场自我约束机制。
另外，证监会还创新监管方式，建立了有中国特色的保证金安全存管监控制度，保证金监控中心不仅能成功实现保证金安全存管的日常监控，还能够向投资者提供交易信息和资金查询，提高了期货市场的透明度和服务水平，切实保护了投资者合法权益。
在充分发挥期货业协会力量、促进行业自律发展方面，期货业协会在保护投资者利益、维护期货公司合法权益、提高行业诚信水平和专业素质上等方面开展了大量工作。
据统计，近年来，期货业协会先后制定了29项自律规则，开展了两次全行业的从业人员专项检查，对4家期货公司和14名从业人员给予了纪律惩戒。2006年以来，协会共举办了有关新上市期货品种的专项培训12期，培养期货分析师和培训师1757名；期货公司高级管理人员培训7期，培训人数1946人；期货公司营业部经理人员培训6期，培训人数793人；信息技术人员培训3期，培训人数563人。
稽查执法力度逐年加大
执法水平全面提升
⊙记者 马婧妤
“近年来证监会依法监管，严格执法，组织查办了一系列大案要案，有效震慑了市场违法违规行为，总体看我们的执法水平与资本市场发展程度是相适应的，执法效率与境外主要发达市场相比并不逊色。”证监会稽查局有关负责人表示。
负责人介绍，证监会始终高度重视稽查执法工作，近几年来规范了市场秩序，净化了市场环境，促进了市场各项改革措施的顺利实施，保障了资本市场健康稳定发展。
稽查执法力度不断加大
据介绍，证监会目前已形成稽查局（首席稽查办公室）、稽查总队、9大区稽查局和26个证监局稽查处室共500多人的稽查力量分工协作的稽查工作架构，建立起统一指挥，反应迅速，协调有序，运转高效的稽查工作机制。
数据显示，2004年以来证监会共调查案件1263起，其中正式立案638起，做出行政处罚决定310件，受处罚机构229家、个人1431名，对322名责任人实施市场禁入，移送公安部案件及线索125起，移送地方公安机关打非案件线索589起，跨境执法协作案件278件，收缴罚没款4.6亿元（08年以来收缴4.08亿元），近三年收缴执行率87%，比2004年之前增长了2.5倍，查处了“德隆”、“科龙”、“杭萧钢构”、“中关村”、“汪建中”、“高淳陶瓷”等一系列大要案件。
“总体看，我们的执法水平与资本市场发展程度是相适应的，执法效率与境外主要发达市场相比并不逊色，从近几年的案件线索来源分析，市场矛盾逐步化解，规范化程度不断提高。”证监会稽查局有关负责人评价。
稽查执法能力持续提升
“2004年，特别是股权分置改革以来，根据我国资本市场快速发展的形势和执法工作的需要，我会从改革体制机制、强化队伍建设、严格依法执法、密切内外协同等方面着手，采取了一系列措施，取得明显成效，行政执法的能力和水平得到全面提升。”负责人说。
证监会改革了执法体制、完善工作机制，加强行政执法的组织保障。具体包括建立了强大的市场监控系统，配备高效的专业队伍对市场交易进行实时监控和分析；建立了稽查工作集中统一指挥体制，加强了案件线索的发现、处理能力，发挥了系统协同效应；加强执法队伍力量，调查能力显著提升，稽查总队成立以来已查办大要案件125起，热点案件平均调查周期60天；实行查审分离体制，形成调查和审理的相互监督与制约；逐步形成“关口前移”监管理念，积极探索分层级的调查方式；发挥公安部证券犯罪侦查局双重领导的体制优势，加强协同配合；整合打非资源，建立“打非”部际联席会议，发挥司法机关、地方政府在“打非”工作中的重大作用。
近两年，证监会与公安机关的沟通进一步加强，案件移送力度不断加大，公安机关查办效率也大幅提高。2008年以来，证监会移送公安部案件及线索65起（今年到目前已移送25起），是之前三年的1.4倍。2008到2009年移送的40起案件中，有23起公安机关已侦查终结并移送检察机关审查起诉。
为提升稽查执法的规范性，证监会形成了稽查执法过程中的全流程监督制约机制，建立了从立案、调查、督导、内部复核到移送、审理、复议的稽查执法“生产线”，每个环节都遵循各自完整的制度、指引和标准。同时健全了办案监督约束机制，积极落实行政执法责任制，并坚持政务公开，主动接受社会舆论的监督，使执法工作更加公开、透明。
负责人表示，伴随着市场的快速发展和重大变化，证监会将不断探索完善最适合目前发展阶段的、最有效的稽查执法模式，树立“大市场、大监管、大执法”的理念，依法加强协作，构筑多部门相互配合、协同作战的良好局面；探索预防与打击相结合的综合治理体系，加大源头治理的同时，提高发现能力，增强行政执法的主动性和及时性；同时加强对市场的预研预判，料敌机先，做好预防，制定打击预案，提升稽查执法的前瞻性和有效性。
创新实施“查审分离”
提升案件审理质量
⊙记者 马婧妤
证监会处罚委有关负责人介绍，在行政执法工作当中，证监会创新实施了“查审分离”的新体制，该制度建立以来，证监会案件审理质量、效率和效果不断提高，行政相对人的各项程序权利落到实处，有力地保护了亿万投资者的合法权益，为促进资本市场稳定发展的能力起到了积极作用。
创新实施中国特色“查审分离”体制
据介绍，证券期货市场“查审分离”执法体制是证监会遵循权力运行分工制约的客观规律，在查处证券期货市场违法案件时，由稽查局、稽查总队和派出机构稽查力量负责案件的“立案调查”；由专职化、专业化行政处罚委员会采用准司法化的程序，负责“案件审理”。
“证券期货市场违法违规案件扩散快、波及广、影响大，必须及时予以查处，而这些案件还往往具有头绪多、取证难、认定难、执行难等多重困难，案件查处工作难度很大。同时，资本市场监管执法涉及千千万万投资者的切身利益，对案件查处的公开、公平、公正都有着极高要求。基于这些考虑，证监会经国务院同意，建立起有中国特色的执法体制，维护市场各方的合法权益，促进资本市场稳定持续发展。”
前述负责人表示，“查审分离”的最大特点在于案件立案调查实行分工合作；案件审理实现专门化、专职化、专业化和准司法化，创设独立的“行政处罚委员会”，负责案件审理工作；全程规范“查”、“审”程序，落实法治化的要求。
同时，“查审分离”执法体制改革强化了权力制衡，是保障公正执法的新探索；也是转变政府职能、加强市场监管的新尝试，对于建立健全中国特色执法体制，完善行政审理制度建设，探索行政法官审理模式起到了积极示范效应。
中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学终身教授应松年也指出，在政府监管机构内部，根据监管工作的具体实践，实行“查审分离”、成立相对独立的行政处罚委员会，在我国行政管理体系中尚属首例，不仅是我国行政处罚执法体制的重大创新，也是我国金融监管执法体制的重大变革。
2010年9月，在首届“中国法治政府奖”评选中，证监会证券期货市场“查审分离”执法体制项目在初选入围的15个项目中位列第二。
促进办案质量效率效果持续提升
负责人表示，“查审分离”新体制建立以来，证监会案件审理质量、效率和效果得到了显著、持续的提升，将行政相对人的各项程序权利落到实处，有力地保护了投资者的合法权益，也为促进资本市场稳定发展的能力起到了积极作用。
三年来，中国证监会行政处罚委员共审结案件189件，作出144项行政处罚决定书和69项市场禁入决定书，对647人给予警告，对606人给予罚款，撤销30人的从业资格，对206人实施市场禁入，其中有55人被实施终身市场禁入，没收违法所得总计约2.04亿元，罚款总计约2.24亿元。研究表明，我国证券执法的水平与我国资本市场在国际上所处的地位基本符合，其中被市场禁入人数居第2位。
由于“查审分离”体制促进了执法“程序正当”，注重保护相对人的权利，保障其知情权、申辩权顺利实现，严格按照法律规定进行听证程序，证监会行政争议发生率呈明显下降趋势。其中，案件复议率从2006年的15.6%下降为2009年的12%，当事人复议率从2006年的11.7%下降为2009年的6%。
负责人介绍，接下来结合后危机时代我国的行政管理体制改革，并借鉴发达国家、地区证券执法的成熟经验，证监会拟进一步围绕保障专业性、保持独立性以及提升公信力和权威性，推进执法体制改革。
包括考虑借鉴法国金融监管局惩戒委员会的做法，在行政处罚委员会组织构成中引入具有法官身份的委员，以进一步丰富人员配备，提高审理人员的权威性和公信力。据透露，目前证监会已与最高人民法院建立专业干部交流机制，近期将引入1到2名资深法官担任行政处罚委员会专家委员。同时监管部门还将借鉴境外成熟市场的“行政法官”制度，探索建立符合我国证券市场发展要求的“行政审裁员”制度。