⊙范子英

  对于中国这样一个人口和疆域双重意义上的大国而言，政府治理是决策层面临的最主要的难题，如何保证那些“天高皇帝远”的地区依然与中央政府保持一致的步伐，绝非易事。“大”意味着上层不能事事亲为、面面俱到，中国有31个省级行政单位，2000多个县级行政单位，而理论上辖区内政府的最优规模在50个左右，这样看来，中央一级政府最多也只能管理省级政府，市以及县乡等地方政府则要交由省级政府管理，即要将行政管理等权力下放给下级政府。这便是分权的含义。

  只是分权是一把双刃剑。唯有将地方政府的激励机制理顺，分权的体制才能发挥其巨大的积极作用。在计划经济年代，中央给地方预设的目标是政治忠诚，因而各地的政治运动也就愈演愈烈；改革开放之后，经济建设成为重中之重，中央将经济增长作为地方努力的目标，于是各地方政府都争相投资基础设施、压低要素成本和尽力招商引资。在经过三十年的高速发展之后，中国很多省份的经济总量已超过欧洲部分国家的经济总量了，从这个维度上来说，分权对经济增长的贡献是巨大的。

  然而，政府的功能应该是多元化的，不仅要以“援助之手”促进经济发展，还负担着提供环保、治安、卫生、教育等公共服务的职责，而且就政府存在的终极意义而言，后者比经济增长还更加重要。说到底，政府之所以存在，就是为了要解决一些个人无法解决或者缺乏效率的事情，这些公共服务一般都具有外部性、规模经济和公共品的性质，属于“市场失灵”的主要领域。因此，以增长作为中央考核地方的主要手段，实际上是在一定程度上将多元功能转变为单一功能，致使某些公共产品的供给严重不足。

  傅勇博士的新作《中国式分权与地方政府行为》所着力探讨的，正是后一问题。他发现，凡是分权越严重的地方，政府的支出往往更偏向于基础设施，而忽略在教育、科学、文化、卫生等方面的投入。事实上，这也是基础教育和城市公共服务发展滞后的主要原因。这一问题的症结所在，作者的分析是，分权虽然带来了经济的快速发展，但在分权的设计中存在很大纰漏，中央存在向下级政府的过度分权，类似于基础教育、治安等支出都由地方政府负责，而到了省级层面之后，这种支出责任又被层层下放。

  正如作者强调的那样，激励扭曲是一个主要原因，中国花在教育方面的支出占GDP的比重多年来一直小于4%，这不仅低于发达国家的水平，甚至还不如很多经济水平靠后的发展中国家。谁都明白，教育对长期的经济增长有促进作用，但在官员的考核任期内，这种效应远不如“铁公基”那么显著，这就使得地方政府会有意无意主动忽略在这些公共服务领域的投资。不过，仅仅将公共服务纳入官员考核体系，作用可能也非常有限。在一个向上负责的体制内，因了考核指标的不确定性和模糊性，反而可能使得经济增长的目的都无法达到。因而，公共服务的改革是个系统工程，要素市场的建设和政府机构改革都要先行。

  当然，分权并不一定会直接导致公共服务的缺乏。理论上，地方政府更加了解本地居民的偏好，尤其对于中国这样幅员辽阔、地区差异巨大的国家而言更是如此。中央政府想要一手操办全部的公共服务的话，也是缺乏效率的，很多公共服务因此也应该由地方政府来提供。而我们现在的麻烦在于，那些具体承担提供公共服务职责的政府层级，总是缺乏相应的财力，中央每年都将超过两万亿的财政资源转移给地方政府，但作为负担基层公共品的主要县级政府，却往往只获得少量的转移支付资源，并且财政收入被上级政府过度地抽成，县级政府的财权和事权严重不对等。

  再深入推究下去，目前的政府层级结构对公共服务的提供也有一定的副作用。最近半年多来在部分地区推行的“省管县”改革，是政府层级结构改革的一个尝试，在一定程度上可能会缓解县级政府的财政压力。但目前的“省管县”改革还不彻底，很多权利还掌握在市级政府手里，而省管县也会直接加重省级政府的负担。平均来看，一个省级政府要管理70多个县级政府，如果将县以下的层级在细化，下属机构更庞大，理论上也是不可行的。因而，要想通过政府层级的改革来促进公共服务的改善，势必要推行大的行政区划改革。