2006年，经国务院同意，中国证监会设置了独立的行政处罚委员会，实现了案件审理的专职化和专业化。行政处罚委员会成立以来，坚持服从和服务于资本市场改革发展的中心任务，全面完善行政处罚工作机制，不断提升办案质量和办案效率，依法、及时、高效地处理了一批违法违规案件，为资本市场又好又快发展提供了坚实保障。

  随着资本市场规模的不断扩大和创新业务的不断推出，证券市场违法违规活动出现了一些新情况，内幕交易、证券从业人员“利益冲突型”违法、新型操纵证券市场以及非法证券投资咨询等活动在各类违法违规行为中的比重逐渐增加，证监会稽查执法工作正面临着前所未有的挑战。

  ⊙记者 张欢 ○编辑 阮奇

  借鉴成熟市场经验 两法官“入驻”处罚委

  “我们考察发现，美国证交会把稽查部门调查完的案件交由内部的行政法官审理，法国金融监管局行政处罚委中引入法国最高法院和最高行政法院的四名法官参与案件的审理处罚，这些制度安排对市场监管权威和公信的建立和维系起到了重要作用。”证监会有关部门负责人表示，“要突破我们证券稽查执法工作的难点，应借鉴世界上成熟市场执法体制的成功经验，引入司法或准司法要素，以确保案件查处的专业化和权威性。

  在深入研究成熟执法体制基础上，证监会相关领导认为，在资本市场日新月异的情况下，加快司法元素的引入已迫在眉睫。而结合中国的实际，引入法官担任行政处罚委委员，是现阶段司法支持证券市场监管工作行之有效的举措，对于继续探索适合我国国情的证券执法体制，具有重要意义。

  “有了初步的想法后，最高人民法院和证监会开始磋商，并于去年9月份达成了初步意见。随后，证监会给国务院打了报告，希望最高院和北京法院系统来做这个尝试。国务院领导做了重要批示，随后我们立即和最高院及北京一中院做了工作联系，最终确定派两名资深法官来做这个工作。”证监会有关部门负责人介绍说。

  首批选派的两名法官介绍说，“派遣我们来到证监会做这个工作，是组织上的信任。我们认为这个工作具有划时代的意义，是社会管理创新的重要举措和机制。”

  适应身份转换 融入处罚委工作

  “资本市场是国家经济生活中的重要组成部分，总市值达GDP的近7成，开户数上亿，参与主体相当广泛。资本市场正在高速发展，需要进一步完善相关法律，遏制违法违规行为，增强大家对市场的信心，这是证监会和我们司法执法部门共同的奋斗目标。”一名法官说，“我们法院通过刑事责任和民事责任追究，起到对资本市场规范和引导作用。我们来到这里，可以丰富我们对资本市场的认识，将来我们最高院做司法解释的时候，可以更贴近市场，更符合市场要求，使得相关司法制度框架更加完美。”

  法院系统和行政执法系统虽然有着千丝万缕的联系，但两者在证据认定、审理程序等方面，却不尽相同。在近半年的行政处罚委工作中，两位法官也在不断适应自身的身份转换。

  “对我们个人身份转换，我认为有三个不一样：一是审理的案件性质不一样，二是审理案件的程序不完全一样，三是思考问题角度不一样。”来自北京一中院的法官说，“基于三点不一样，很多知识需要重新学习，有的需要进一步深入研究。以重新学习为抓手，以相互交流做拓展，以司法知识做基础，是我在身份转换中的一些经验。”

  “引入司法因素，对于行政执法程序等方面都有推进作用，而我们在身份转换过程中，也学到很多东西。我们通过交流和共同研讨案件，了解了处罚委委员看待问题和思考问题的理念和方式，我们同时也学到了许多东西。”

  最高人民法院的法官说，“我们在担任委员半年时间里，确实更了解市场了。比如对于内幕交易行为的认定，这方面的直接证据很难找到，需要环环相扣的环境证据，复原当时的情况，这和法院案件的审理有很大不同。此前我们在法院中，直接审理资本市场的案件不多，来这直接接触案件，逼迫着我们加快学习，融入工作之中。”

  半年的“交流”工作短暂却意义深刻，随着首批派遣工作的即将结束，两位法官也在积极总结。“工作中交流也好，参与工作也好，比在外面看着要深刻得多。工作结束后，我们会把我们的体会整理成书面文字，按照组织程序，报告给有关部门。我们也希望通过对行政执法的了解，给证监会提供一些法院系统的有益经验。”

  如切如磋如琢如磨 老委员“过招”新委员

  如切如磋，如琢如磨。半年的“交流”不仅给两位法官留下了深刻印象，许多行政处罚委的“老委员”也感受到了“新委员”带来的徐徐清风。用委员的话说，他们之间可以说是“高手过招，直入主题。”

  行政处罚委的陈委员，与其中一位法官是老朋友，他们一同参与了《证券法》的修订工作。“虽然我们都是搞法律的，但他们长期从事审判工作，我们则是行政执法工作，有时候会有隔行如隔山的感觉，我们对法院工作机制了解还是不够的，而通过这次难得的交流机会，如在证据使用和交换等方面，他们都给我们带来许多崭新的理念和很好的建议。”陈委员说，“我们长期在一个行业，对法律理解没有他们来得宏观。在多次交流中，他们提出了许多新观点，另一位法官经常就一个问题，写出七八页的长篇大论，给我们耳目一新的感觉。”

  而行政处罚委的林委员，对于法官担任行政处罚委的工作，则经历了从怀疑、期待到击节赞赏的心路历程。“刚开始启动时，我们认为这是个好事情，但还是有一些想法的。一是很神秘，法官如何来开展这项工作，二是怀疑，法官不了解证券领域，审案子能行吗，三是期待，希望能给我们带来一些新的经验。”林委员说，“但半年过去了，法官们要走了，我要击节赞赏他们的工作。在半年的交流中，我们真真切切感受到了这项工作的重要意义。”

  林委员说，虽然我们对于案件的基本事实看法一致，但对于具体政策和法条分析方面，经常有讨论，也从中学到了很多东西。法官担任处罚委委员是一项机制创新，是司法思维和执法思维的对接，通过在共同审理和讨论案件中，不断碰撞，甚至争论，不断理解对方角度，拓展视野，大家从中都有收获。

  而除了给行政处罚委工作带来徐徐清风外，两位法官还积极穿针引线，加大司法系统和证券监管系统的交流工作。为解决《期货交易条例》修订以及股指期货市场开启带来的新问题，便于审理此类案件的法官正确理解和掌握有关法律、司法解释的精神，中国证监会期货监管一部与最高人民法院民二庭近期在青岛联合举办了部分法院法官参加的期货业务及审判实务培训班，培训内容包括《关于审理期货纠纷案件若干问题的规定（二）》等。 

  证监会：开创司法支持行政执法新模式

  证监会有关部门负责人表示，不断加强监管执法工作是维护资本市场稳定健康发展的根本保障，司法部门的大力支持是加强证券监管执法的必要条件，引进法官挂职担任专职委员是深化我国证券执法体制的重要探索。此项机制的建立有利于维护证券市场公开公正的环境和良好的秩序，有利于双方建立更加紧密的行政和司法的良性互动机制，开创了司法部门支持行政执法的全新模式，是司法部门和证券监管部门共同落实科学发展观的一次生动实践。

  该负责人表示，监管执法是金融监管工作重要组成部分，是现代金融监管机构最重要和最基本的职能。此次国际金融危机的发生再一次充分表明了加强金融监管执法的重要性。长期以来，证监会始终高度重视稽查执法工作，一直在大力推进证券执法体制改革，不断探索有中国特色的证券执法体制。

  行政处罚委成立4年多来，证监会共做出行政处罚决定212项，市场禁入76项，对899名个人和142家机构分别实施行政处罚，罚没额总计近5亿元人民币，对236名当事人分别采取了市场禁入措施。证监会的执法效率和质量有了明显提高，证券执法的专业性、权威性和社会效果显著提升，改革的效果初步体现。

  证监会有关部门负责人表示，司法部门更加深入地介入和支持证券市场监管工作，不仅有利于在微观层面更好地处理各类证券民事、行政争议，也有利于依法严厉打击证券刑事犯罪活动，维护证券市场秩序，保护投资者合法权益，从而更好地发挥司法机关在维护金融秩序和稳定，保障国民经济又好又快增长，促进和实现社会和谐方面的重要作用。”

  “司法专业力量充实到证监会，既有利于加强证监会执法的专业性和规范性，促进执法水平的提升，也有利于从源头上减少行政争议，提高证监会执法的权威和公信力。”该负责人说，“此项干部交流机制也将大大增进证监会与司法部门的协调和沟通，加强司法部门对资本市场特性和证券执法工作的理解，营造更加有利于证券监管和执法的司法环境。”

  该负责人还表示，司法部门参与证券期货违法案件的审理工作，可以贴近资本市场监管实践，学习资本市场的专业知识，有利于增强司法部门对证券期货案件涉及法律的理解和把握能力，培养熟悉资本市场情况的司法审判队伍，使司法部门在处理证券期货市场案件以及制定有关司法解释时能够更加符合资本市场实际，更有针对性，从而促进司法审判工作更好地支持资本市场健康稳定发展。