在现行体制下，要通过审计真正管住地方“一把手”，除了建立动员全国审计力量的审计资源库，着重解决“直接责任”、“主管责任”和“领导责任”的区分及其承担者难点外，还要采取综合改革和措施。这包括建立对地方“一把手”延伸审计制度，强化地方人大对本级政府公共财政预算的监督，建立审计部门与地方人大的配合协作制度等等。

  曹军新

  在近日发布的《“十二五”审计工作发展规划（征求意见稿）》中，审计署首次提出“在对副省级城市市委书记进行审计试点基础上，探索开展省（自治区、直辖市）委书记的经济责任审计”，以进一步落实中央去年年底颁发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。这项探索，在某种程度上可以适当防止地方“一把手”因权力过于集中而滥用权力，从而确保地方经济健康、持续发展，可以说意义深远。只是，在现有地方管理体制下，地方人大对同级地方财政预算缺乏有效监督，单纯依靠包括轮审、离任审计等属于“一时”的办法，恐怕很难真正持续有效约束住“封疆大吏”——中国各地的“一把手”。

  从经济责任看，地方各级书记在分工中，一般不对经济责任直接负责。实际上，在省（区、市），大到经济发展规划，小到省委费用开支，省委书记均不需在相应的文件和票据上签署，前者往往由省长或省委秘书长担当，后者则通常是秘书长们的职责。因而，除非明确省委书记对一省经济发展负最终责任和总责任外，一切重大政治的、经济发展的责任均归入省委书记，即省委书记要负“领导责任”或者“政治责任”，其他责任由省委和省政府的副手们承担，即主管责任或直接责任，不然，地方“一把手”审计将难以有效实施和操作。这也是过去只对省委书记进行离任审计而不在任中审计的原因。

  从轮审制度看，按照征求意见稿所指出“逐步建立和推行党政主要领导干部和国有企业领导人员任期内轮审制度”，一般理解，轮审制度应包括任中审计、离任审计以及对财政资金使用跟踪审计三种方式。假如一个省委书记任满两届，则在任时间跨度达10年。全国有31个省（自治区、直辖市），以审计署现有审计力量，若对全国任期内省委书记采取轮审制度，平均至多只能运用其中一种方式，开展一次审计。因而，省委书记任期内接受有效审计监督的机会相当少。还有，轮审制度本身往往缺乏事前监督，更多只是事后监督。地方“一把手”的经济责任涉及本级政府的公共财政各项预算资金的收支，对“一把手”的公共权力制衡，除了轮审，更多需要借助本级人大系统对本级政府财政预算和决算的审查。因为从理论上讲，本级人大系统的审查监督可以实现经常性的事前、事中和事后审计，达到贴近对象的监督。因此，对省委书记的轮审制度，实施任期内审计的频率较少，其效果不尽如人意。

  从审计对象看，审计进程和结果的不确定性增强，将制约实施效果。在现行体制下，地方人大对实际意义上的一级政府发展经济进程及结果的缺乏监督。目前，地方政府在收支平衡的前提下，预算执行中多次调整预算收支结构和规模，却很少启动预算调整程序，编制调整方案也很少，也不报经人大批准。因此，由于缺乏人大对公共预算的有效监督，缺乏一个有序规范的事前事中事后监督，无疑这将增强对省委书记的任期经济责任审计进程和结果的不确定性，并直接影响其实施效果。

  经过上述分析，笔者认为，在现行体制下，要发挥审计作用，真正管住地方“一把手”，除了建立动员全国审计力量的审计资源库，审计署完善委托交叉审计和授权异地审计办法，克服自身力量短缺问题，还要采取综合改革和措施。

  一是对地方“一把手”审计要着重解决“直接责任”、“主管责任”和“领导责任”的区分及其承担者难点。因此，对地方“一把手”审计要对其周围人和相关人延伸审计。这就需要建立对地方“一把手”延伸审计制度。可以考虑建立对地方“一把手”周围人和相关人进行职务责任审计、家庭财产收支审计等制度。

  二是调整地方人大与党委、政府间权力的合理分配，形成适当的制衡关系。

  三是强化地方人大对本级政府公共财政预算的监督。作为预算审查监督部门，现行《预算法》涉及人大的预算权力只有5条，其他基本上是政府预算权力，没有人大预算权力。因此，应尽快推动《预算法》的修订，强化人大对政府公共财政预算的监督权力，为作为事后免疫的审计提供良好规范的公共财政预算秩序和法治环境。

  四是建立审计部门与地方人大的配合协作制度。要全面有效推行地方“一把手”审计制度，不仅要建立与纪检监察、检察、公安等部门的配合协作，更要充分依赖人大系统监督作用，与其建立良好的配合协作机制。同时，目前人大系统严重缺乏对公共财政预算监督具有专业技能的人才，人大系统要真正履行监督职能，也要充分利用审计系统的资源。

  （作者系公共管理学博士）