■黑龙江证监局局长 曹殿义

一、黑龙江辖区上市公司内幕交易防控体系的建设情况

根据我局对辖区30家上市公司调研情况来看，辖区各上市公司已初步建立起内幕交易防控体系，建立了与内幕交易防控相关的各项制度。各上市公司均已明确了内幕交易防控的第一责任人、具体负责人员及具体负责部门，基本能够在定期报告等敏感信息公开披露前，按照公司制定的相关制度对内幕信息进行一定程度的保密，并对相关内幕信息知情人进行登记，同时做到提醒义务。各上市公司已基本认识内幕交易的危害性以及内幕交易防控的必要性，绝大多数董、监、高能以身作则，主动遵守相关规定，做好内幕信息保密工作，防范内幕交易的产生。

（一）内幕交易防控体系形式上已基本完备

目前上市公司内幕交易防控体系的建立基本上以《内幕信息知情人登记管理制度》和《外部信息使用人管理制度》建立为主。辖区上市公司已初步形成了一套以制度为指引，以培训和研讨为抓手，以内部自我监控为手段的内幕交易防控体系。虽然执行的效果有待于进一步检验，但至少形式上已基本完备。辖区30家上市公司其中25家建立了《内幕信息知情人登记管理制度》，21家建立了《外部信息使用人管理制度》，18家同时建立了三种制度，7家仅建立了《上市公司信息披露管理制度》和《内幕信息知情人登记管理制度》， 3家仅建立了《上市公司信息披露管理制度》和《外部信息使用人管理制度》， 2家仅建立了《上市公司信息披露管理制度》。

表1 黑龙江辖区上市公司内幕交易防控相关制度建立情况

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（二）国有控股上市公司制度建设难度高于民营及外资控股上市公司

从统计结果可以看出，仅建立了《上市公司信息披露管理制度》的2家公司均为国有控股上市公司，国有控股上市公司在制度建设难度高于民营及外资控股上市公司。

国有控股的19家上市公司中，12家同时建立了三种制度，3家仅建立了《上市公司信息披露管理制度》和《内幕信息知情人登记管理制度》，2家仅建立了《上市公司信息披露管理制度》和《外部信息使用人管理制度》，2家仅建立了《上市公司信息披露管理制度》。

民营控股的9家公司中，5家同时建立了三种制度，3家仅建立了《上市公司信息披露管理制度》和《内幕信息知情人登记管理制度》，1家仅建立了《上市公司信息披露管理制度》和《外部信息使用人管理制度》，其内幕交易防控体系从形式上好于国有控股上市公司。

外资控股的2家公司中，1家同时建立了三种制度，1家仅建立了《上市公司信息披露管理制度》和《内幕信息知情人登记管理制度》。

二、内幕交易产生的原因及新动向

证券市场是一个自由开放的市场，高风险性是证券市场的主要特征。对于投资者而言，投资就意味着预期回报，预期回报又依赖于对市场前景的判断，了解内幕信息越多越有利于风险的控制，投资回报率也就越大，这必将导致内幕交易活跃于证券市场。

据统计，2010年以来在被移送公安局的内幕交易案件中，从2008年的4起到2009年的8起，再到2010年增长为14起来看，证监会打击内幕交易卓有成效。但随着市场规模的不断扩大、资产重组的加剧，更多的利益与股价联系在一起，导致内幕信息越来越多的被利用，内幕交易大有泛滥之势，并呈现出新动向。

（一）内幕交易主体扩大化

内幕交易主体分为内幕人和知情人两类。从已发生的内幕交易案来看，上市公司的董事、监事和高管等内幕人为内幕交易主体的居多，但随着内幕信息知情人登记制度的建立，内幕交易主体呈现扩大化趋势，具体向上市公司高管近亲属、媒体从业人员、政府审批人员、证券监管人员及其近亲属等非内幕人员扩散。

（二）内幕交易信息复杂化

内幕交易信息来源明显增多。首先，涉及并购重组的上市公司明显增加。由于并购重组是一个漫长的过程，因此在这一过程中就会产生大量的信息并被逐渐传播。其次是资产注入、整体上市的上市公司明显增多，由此带来的内幕信息也明显增多。控股股东注入资产就涉及到是何种资产、何时注入、如何注入等等；整体上市的具体计划、时间等等。除此之外，内幕信息还与操纵市场、虚假陈述等活动交织在一起，构成的内幕交易信息的复杂化。

（三）内幕交易手法多样化

传统的内幕交易，主要是公司董事、高管等内幕信息知情人，这种较直接的内幕交易随着法律法规的日趋完善而逐渐减少，各种间接交易的手法越来越多。比如，有的是利用亲属帐户、“老鼠仓”账户等等买卖股票；有的是利用与上市公司接触的机会获取内幕信息；有的是利用非正常手段从公司内部人获取内幕信息。

（四）并购重组成为内幕交易重灾区

绩差公司为了避免退市，必须引进战略投资者，在这一借壳上市、并购重组过程中，之前的酝酿、沟通、做材料、上报申请材料以及审核通过后复牌交易当天不限涨跌幅，为内幕交易获取暴利提供了操作空间。从近年来被查处的内幕交易中来看，有近一半是利用并购重组信息进行的。

三、内幕交易防控体系建立过程中存在的问题

内幕交易产生的原因有社会不良风气等外在因素的影响、个人“一夜暴富”等内在心理因素的影响，加之我国证券市场法律法规制度尚不健全，导致部分人开始以上市公司并购重组、再融资、高送转、股权激励、重大投资等所谓“利好”消息为内幕信息进行内幕交易。有内幕信息就有内幕信息知情人，除此之外还有外部信息使用人，如行业主管部门、地方财政部门、税务部门等相关人员。目前，辖区上市公司虽然没有内幕交易的发生，但存在很大的隐患，其原因在于防控内幕交易的制度执行起来困难重重，制度被束之高阁，内幕信息知情人凌驾于制度之上。在调研过程中，许多公司都表达了内幕交易防控工作的难处。

（一）制度缺乏法律依据，对外部约束力差

目前，辖区已有不少上市公司制定了《外部信息使用人管理制度》，希望通过对外部信息使用人的管理，可以在内幕信息传递过程中再加一把锁，防止内幕信息的外泄。由于国家和证监会对外部信息使用人所应承担的保密义务尚无强制性规定，上市公司自身制定的相关制度，对上市公司之外的单位或个人缺乏必要的约束力，甚至可以说，根本没有丝毫的约束力，这就必然的导致对政府主管部门、行业主管部门等外部主管部门、控股股东及实际控制人等其他内幕信息知情人的范围及相关情况难以登记。调研中，一家农业行业的上市公司在项目申请上到国家相关部门审批，同时让具体经办人进行内幕信息知情人登记备案，此人则说，要是登记我就不批你这个项目，上市公司无奈只好不进行登记。这种情况在上市公司当中广泛存在。那么这些单位或个人是否会泄露内幕信息、是否会利用获悉的内幕信息进行内幕交易，成为了上市公司内幕交易防控的不可控因素。

（二）并购重组成为内幕交易防控的难点

并购重组活动对股价有重大影响，能够给内幕交易带来巨大的利益。与一般业务活动产生的信息相比，并购重组使上市公司的基本面发生了根本变化，尤其是股权的更迭、主营业务的嬗变、借壳上市等情况下，上市公司基本面可能发生“乌鸡变凤凰”的巨变，这将为二级市场的投资者带来巨大的资本利得。巨大的财富效应使不法行为人对并购重组内幕交易趋之若鹜。一是并购重组信息的特殊生成机制导致内幕信息保密难度加大。与定期报告和财务信息披露不同，并购重组信息往往并非上市公司自身主导。上市公司作为并购重组的对象，其主导权和决策权往往在控股股东和实际控制人以及国资管理部门。不少上市公司的并购重组信息形成过程具有明显的“自上而下”的特征，即由上司公司的实际控制人或地方政府发起，待主要决策完成后才通知上市公司。相关信息生成过程完全在上市公司之外，涉及众多主体和机构，内幕信息保密难度极大。二是并购重组繁琐的决策链条增加了内幕信息的泄露风险，尤其是在国有上市公司中，地方政府党委还保留着对上市公司重大重组的决策、审批权，对并购重组的全程具有影响力。在目前集体合议的行政决策体制下，政府的常务会议、办公会议、专题会议往往是上市公司重大并购重组事项的决策机构。某些特殊类行业的并购重组还需发改委、国防科工、商务部、环保、国土资源等等多部门进行预先沟通取得相应批文。环节多、链条长、人员众多、时间跨度大，内幕信息泄露风险也越大。

（三）多数公司控股股东及实际控制人对内幕交易的认识尚不够深刻

虽然辖区上市公司本身对内幕交易的危害性及打击内幕交易的必要性和严重性有了一定的认识，甚至有个别公司的控股股东从整个集团公司的层面对内幕交易的防控做出了一定的规定和限制，如哈高科的控股股东——浙江新湖集团股份有限公司在整个集团公司内部发布了《关于禁止相关人员买卖控股上市公司股票的通知》。但不可忽视的是多数公司控股股东及实际控制人对内幕交易的认识尚不够深刻，认为内幕交易防控单纯是上市公司本身的事，消极对待内幕交易防控工作。

（四）证券市场存在不规范行为

首先，由于我国证券市场尚不成熟，人们判断一只股票的价值主要靠信息，金融价值的增值，看不见的资本增值，已经成为人们快速致富甚至暴富的主要手段。上市公司高管、中介机构的素质普遍不高且行为不规范导致内幕信息知情人员利用职务之便实施内幕交易。其次，一些上市公司还没有建立有效的治理结构和内控制度，信息披露管理不规范，信息保密意识不强，内幕消息往往在正式公告之前就已经泄露。正如一些学者所说“无效的公司治理结构是内幕交易的温床”。

（五）内幕交易防控法律体系尚不健全

虽然我国《证券法》有规定内幕交易赔偿的内容，但是对于内幕交易人员的民事赔偿在证据、程序方面还存在严重的障碍。正是由于民事机制的不健全，使得中小投资者在遭受内幕交易侵害时无法通过诉讼维护其合法权益，使内幕知情人有了进行内幕交易的可乘之机。

四、我局为内幕交易防控所做的工作

近年来，我局一直将内幕交易防控作为一项重要工作，不断强调内幕交易的危害性以及内幕交易防控的重要性和必要性。为促进辖区上市公司提高内幕交易防控水平，我局主要进行了以下几个方面工作：

（一）督促公司不断完善内幕交易防控相关制度

《上市公司信息披露管理办法》颁布实施之后，我局强调并要求辖区各上市公司持续不断的完善信息披露相关制度，健全上市公司信息披露机制。对于重大内幕消息，实施严格的保密措施，杜绝内幕消息在未公开披露之前的提前传播。如果认为实在没有办法进行保密，或者获悉相关内幕信息已经泄露，要及时予以公告并向交易所申请停牌。

2010年开始，我局在证监会《关于做好上市公司2009年年度报告及相关工作的公告》（证监会公告[2009]34号）文件精神指导下，在辖区上市公司内逐步试行《内幕信息知情人登记管理制度》以及《外部信息使用人管理制度》两项制度的建立与执行，以期起到预防因信息披露不及时而导致内幕交易的产生、为内幕交易发生后追究相关人员的责任提供依据的作用。

（二）加强舆论引导、广泛宣传内幕交易的危害

舆论监督是发现和打击内幕交易的重要渠道之一。我局近年来一直重视内幕交易危害性的宣传，一方面，利用新闻媒体本身具有的优势，加强舆论引导，进行广大的投资者教育，另一方面，针对辖区上市公司董事、监事、高级管理人员，多次举办有关内幕交易防控的培训班、座谈会，讲解内幕交易违法违规案例，使上市公司高管们了解内幕交易常见的类型，即利用内幕消息获利、内部人或知情者坐庄、基金经理老鼠仓、中介者“突击入股”和股市“黑嘴”等，促进相关人员提高认识，杜绝内幕交易的侥幸心理，以期在一定程度上从源头遏制内幕信息的外泄、预防内幕交易的产生。同时，我局监管人员还利用现场检查、约见谈话等机会，不断提醒上市公司要做好内幕交易防控工作，形成“内幕交易人人喊打”的氛围。

（三）加强学习、强调纪律，严防利用监管职权进行内幕交易

近年来，证监会一直强调保持打击内幕交易高压态势，我局也在此精神指导下，通过培训与监管人员自学的形式，不断提升监管人员素质，强调工作纪律，要求监管人员紧绷内幕交易防控这根弦，严防监管人员利用监管职务之便获取内幕消息、触及内幕交易红线。

（四）抓治理，严披露，从源头上筑起内幕交易的堤坝

内幕信息行为产生的概率与公司的内控严密程度负相关，公司治理水平高、内控严密有效的公司，发生内幕交易的可能性小。所以我局在上市公司的日常监管中，一是特别注重治理结构规范性的监管，时刻引导上市公司增强内幕信息管理意识，完善公司内控机制，切实提高上市公司治理水平。二是强化股价异动监管与信息披露监管联动机制，加强并购重组股价异动得监管，一旦发现有股价异动，立即上报违规线索并启动核查程序。

五、防控内幕交易的对策及建议

内幕交易的防控是一项长期而艰巨的任务，需要参与市场的各方提高认识、共同不懈努力，并在一系列行之有效的制度约束下才有可能真正的收到较好效果。针对辖区上市公司内幕交易防控体系现状及存在的问题，提出以下几点意见：

（一）加强教育，提高认识，维护资本市场正常运行秩序

对于参与市场的各方均应加强教育，使之充分认识资本市场内幕交易的危害性以及当前打击和防控内幕交易面临形势的严峻性和复杂性，自觉维护资本市场正常交易秩序。

1、加强辖区上市公司及其控股股东、实际控制人的学习与教育，贯彻落实相关法律和法规的精神

对于辖区上市公司及其控股股东、实际控制人，要认真贯彻落实相关法律、法规的精神，加强对其证券知识的培训，使决策主体充分重视内幕信息的重要性，并意识到内幕交易的危害，从而减少信息泄露，提高抵制内幕交易的自觉性。

2、加强相关政府部门工作人员的培训，防范其利用职务便利获悉内幕信息、实施内幕交易

对于在并购重组等重大事项过程中涉及到的相关政府部门工作人员，应当联合交易所、金融办等部门开展打击和防控资本市场内幕交易的专题培训，切实提高相关政府机关工作人员防控资本市场内幕交易的法制意识和抵制内幕交易的自觉性。同时，应制定国家工作人员涉及上市公司内幕信息保密制度，明确内幕信息范围、流转程序、保密措施和责任追究，将防范内幕交易纳入防腐败体系。

（二）加强对并购重组上市公司的监管

1、加强对并购重组过程中信息披露的监管

构建高效的信息披露制度，修改完善信息披露配套法规，强化执法力度。明确公司各部门和董、监、高管等相关人员的信息披露职责，形成信息披露的内部约束机制。加强对上市公司信息披露的动态监管，形成事前、事中和事后全过程动态监管体系。一方面，上市公司控股股东、实际控制人及其关联方在重组事项筹划过程中，要及时披露重组信息，进行预披露和分阶段披露，以便投资者及时掌握最新信息。督促上市公司完善内幕信息披露前的决策审批和文件流转程序，强化保密责任，杜绝无关人员接触内幕信息。另一方面，尽量缩小知情人范围，减少非必须人员接触内幕信息情形，落实内幕信息管理责任追究机制。

2、完善并购重组停复牌制度

上市公司并购重组，涉及问题复杂且程序较多，一般需要较长时间的酝酿和沟通，上市公司往往希望这些问题解决后再申请停牌，这就会造成停牌不及时而引起股价异动，从而产生内幕交易。应当要求上市公司在与交易对方就并购重组初步磋商时，尽早停牌。

（三）完善内幕信息知情人登记制度

上市公司要做好内幕信息知情人登记管理和信息披露工作，防止因相关信息泄露造成上市公司股价异常波动。同时，上市公司要对内幕信息的产生以及其流转的全过程进行留痕，及时记录内幕信息公开前所有知情人名单及其知悉内幕信息的时间、地点、方式、内容等，形成专门档案予以保存，保存期不少于5年，为事后追究内幕交易相关人员的责任时提供证据。当前应首先要求各公司在上市公司重大项目审批、国有控股上市公司再融资、并购重组、利润分配、财务信息，以及向统计、税务、国资、金融等部门定期上报的财务报表等事项上做好内幕信息知情人登记备案。其次，规范机构投机者的调研。公司应明确调研的程序和范围，对于重大事项，应该制定预案，哪些该说哪些不该说、说到什么程度等等，并要确保调研时披露信息与公开披露的保持一致。

（四）加大违规成本，严惩内幕交易行为

马克思在《资本论》中说“如果有10%的利润，资本保证就会被到处使用；有20%的利润，资本就能活跃起来；有50%的利润，资本就会铤而走险；有100%的利润。资本就敢践踏人间一切法律；有300%的利润，资本就敢犯任何罪行，甚至去冒绞首的危险”。 按照《证券法》规定，对于内幕交易违法行为人，监管机构依法处理非法持有的证券，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下罚款。据统计，目前对内幕交易的处罚，金额在10万元以下的案件占43%，10-100万元的占26%，处罚金额在1000万元以上的仅为12%。这一数据说明，在现行处罚框架下，内幕交易的违法成本仍然较低，财产处罚没有充分体现对内幕交易的彻底惩戒和有效约束力。

所以面对资本的贪婪，仅仅靠内幕知情人的自觉是不行的，必须运用法律手段加以惩戒。为此，要加大内幕交易的查处力度和惩罚力度，提高违规成本，降低违法收益。建立信息系统识别指标，对内幕交易进行甄别，加大对内幕交易的查处力度；行政处罚、刑事制裁和民事赔偿三管齐下，加大对内幕交易的惩罚力度；建立问责机制，除从重处罚相关责任人外，还要加大对上市公司的处罚力度。对涉嫌内幕交易的上市公司，要暂停其再融资、并购重组等行政许可。

（五）明确监管职责，加强执法协作

随着内幕交易的隐蔽性越来越高，方式方法越来越多，对其的查处难度也越来越大。单靠证监会自身的力量已不足以有效地打击内幕交易。因此必须联合公安部门、监察部门、国资部门和各级政府等相关部门共同打击和防范内幕交易。一是各部门间应当加强沟通和配合，建立和完善工作协调机制，定期、不定期召开联席会议，共同研究部署资本市场内幕交易防控工作。二是不定期对上市公司内幕信息知情人登记制度和内幕信息的保密制度的制定执行情况进行检查。三是证监会稽查部门联合公安部门共同做好相关案件移送、执法合作、信息管理、情况沟通等工作，加大对上市公司再融资、并购重组、利润分配等内幕信息泄露及内幕交易案件的查处力度。

（六）发挥舆论监督作用，实施举报奖励制度

打击与防控内幕交易，除了完善法律法规外，舆论监督亦不可少。阳光下的交易才能保证公平，许多国家也认识到了舆论监督对于内幕交易的防范作用。美国不仅对内幕交易者开出了高额罚单，而且规定监管机构可以将内幕交易罚款的10%奖励给举报者，极大地调动了民众与媒体的监督热情。我国也可以探索建立举报奖励制度，鼓励投资者、知情人积极举报、提供内幕交易线索，形成依法打击和防控内幕交易的社会氛围。

公司名称	公司 代码	是否建立内幕交易防控相关制度
		信息披露管理制度	内幕信息知情人登记管理制度	外部信息使用人管理制度
ST阿继	000922	是	否	否
S*ST北亚	600705	是	否	否
天伦置业	000711	是	是	否
航天科技	000901	是	是	否
大庆华科	000985	是	是	否
S佳通	600182	是	是	否
万向德农	600371	是	是	否
东方集团	600811	是	是	否
龙江交通	601188	是	是	否
S*ST光明	000587	是	是	是
誉衡药业	002437	是	是	是
九洲电气	300040	是	是	是
哈飞股份	600038	是	是	是
东安动力	600178	是	是	是
黑化股份	600179	是	是	是
国中水务	600187	是	是	是
哈空调	600202	是	是	是
亿阳信通	600289	是	是	是
恒丰纸业	600356	是	是	是
北大荒	600598	是	是	是
哈药股份	600664	是	是	是
华电能源	600726	是	是	是
三精制药	600829	是	是	是
哈投股份	600864	是	是	是
ST秋林	600891	是	是	是
宝泰隆	601011	是	是	是
中国一重	601106	是	是	是
哈高科	600095	是	未单独建立	是
工大高新	600701	是	未单独建立	是
龙建股份	600853	是	未单独建立	是

  伴随着全流通时代向纵深发展，市场结构和主体发生很大变化，违法违规行为出现了新形式、新特点，尤其是内幕交易已经上升为市场监管的主要矛盾，它不仅破坏了市场的公平投资秩序，损害了中小投资者权益，还破坏了证券市场的资源配置功能，损害上市公司利益，且易滋生腐败现象，甚至对整个社会的诚信体系建设、道德修养以及社会发展进程都产生了不良影响。因此，2010年11月，国务院办公厅转发证监会等五部委《关于依法打击和防控资本市场内幕交易的意见》，就依法打击和防控内幕交易工作进行了统筹安排和全面部署。打击内幕交易、做好内幕交易的防控工作已经成为上市公司日常监管的重点。近日，我局对辖区上市公司内幕交易防控工作进行了调研，并召开了防控内幕交易座谈会，对辖区上市公司内幕交易防控体系在建立、执行过程中存在的难点进行了分析，希望能够为内幕交易的防控工作提供启示和参考。