试点5年求突破 财政扶持欲加码

  在湖南常德市汉寿县聂家桥乡熊家铺村，皮肤黝黑的张承禄对农业保险很认同，“我们这里农业保险的需求很大。”同村的乡亲在一旁连连点头。2009年，村里100多亩水稻发生黑条矮瘦病，2万余元保险赔款交到投保户手中，让村民看到了投保的好处。

  熊家铺村是个鱼米之乡，全村12个组，267户，1121人，有水田1820亩，旱地230亩。不仅是投保户，张承禄同时又是熊家铺村的一名农险协保员。“如今，农民对农业保险的态度已经发生巨大转变，从过去的不闻不问，逐渐到观望、等待，到如今，一些种粮大户甚至追着协保员问，何时开始承保。”

  像张承禄一样的协保员，在常德还有1800多名。2007年，常德作为全国首批农业保险保费补贴试点城市之一，开始探索农业保险发展的常德之路。经过四年多的摸索，初步形成了具有自身特色的“常德模式”。走出独特模式的背后，农险协保员有多少辛酸，不得而知。

  农业保险，是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。但在有些地区，一些保险公司不愿意参与农村保险，因为低费率、高风险、高赔付。

  近日，财政部副部长李勇带队到湖南调研农业保险。据他介绍，自2007年实施农业保险保费补贴政策以来，中央财政已累计拨付农业保险保费补贴资金262.1亿元。下一步，财政部将进一步完善保费补贴政策，加大财政支持力度，稳步扩大保费补贴区域，合理确定补贴比例，并研究对重要区域性险种的支持政策。

  这意味着，政府将会拿出更多“真金白银”支持农险的发展。在中国这样一个灾害频仍的农业大国，增加农险的覆盖面已经迫在眉睫。

  ⊙记者 卢晓平 黄蕾 ○编辑 毛明江

  ◎协保员之热情与烦恼

  “农民开始既不了解、也不相信农业保险，认为只能靠天吃饭。直到看到身边的人拿到赔款，才开始逐渐明白什么是农业保险，现在也开始积极投保了。”从不理解到很急需，向国民深有感触。

  常德市鼎城区谢家铺镇匡家桥村，向国民是村里的会计，同时又是一名农险协保员。刚开始要调动农民主动参与农业保险，“如果告诉相亲们，农业保险是化解农业风险的一个重要途径，那没有谁会理你。”

  “农业保险这项工作，工作量大，填报表册多，农民思想复杂，麻烦多，确实难搞。”常德汉寿县聂家桥乡熊家铺村协保员张承禄直言不讳。作为协保员，张承禄要掌握全村农户的基本情况，人口、承保面积，联系电话、身份证号码，银行卡号等基本资料，这些工作都需要认真细致地去做，马虎不得。

  张承禄和向国民后来发现，对于农户来说，赔款到户才是农业保险最直接的“宣传册”。为能使农民及时足额获得赔款，人保财险常德市分公司从2008年开始探索将赔款通过“一卡通”或其他银行账户直接支付到农户的做法，当年直赔到户的比例为10%左右；2009年，农业保险赔款5166.5万元，通过“一卡通”或其他银行账户支付赔款的比例达到了50%以上；2010年，农业保险赔款4783.73万元，通过“一卡通”或其他银行账户支付达到了100%。

  像张承禄、向国民一样的协保员，在常德还有1800多名。截至目前，常德市系统共建立乡镇农业保险办公室148个，聘请乡镇专（兼）干169名，村级协保员1812名，实现了有种植业保险业务的乡村100%覆盖。

  村级协保员一般都由村里的支书、会计等干部兼任，一方面，农户对他们较为信任，在宣传农业保险时，相对于一般人更有说服力与公信力；更重要的是，他们对农户的情况最为了解，在查勘定损的过程中能够避免虚假承保的情况发生，同时，在他们初步查勘的基础上，定损、理赔都更为迅速，充分发挥了农业保险基层服务体系的优势。

  正是这些最了解农民实际情况的协保员，将农业保险的触角延伸至农村一线，有效地解决了农业保险承保理赔信息不对称、农户收费难、理赔到户难等问题。

  但在实际工作中，如何平衡好灾情和乡情的关系，他们也有不少烦恼。

  张承禄还记得，有一次一个相熟的村民给他打电话，说是下雨刮风后，田里的水稻都倒伏了，要他去地里看看。张承禄放下电话直奔田间，仔细看了一圈后告诉他，“你家的水稻是施多氮肥才倒伏的，不属于保险理赔的范围。”

  这个村民说，“给我帮个忙，又不是要你的钱，反正要保险公司出钱赔。”张承禄当时就跟他解释，这次刮风没上6级风，水稻倒伏要上6级风，房屋倒塌要上8级风，所以不属理赔的范围。“不能弄虚作假，就是我看了也不算数，保险公司还要派人来人核实，才作数。”做了一番工作后，村民理解了。张承禄说，像类似这样“求情”的情况，全村有十几例。

  ◎财政补贴拟加码

  财政补贴农业保险是中国农业保险得以广泛试点和迅速发展的最主要的政策和动力。从2007年起步到现在，中央财政开展农业保险保费补贴工作已近5年。

  截至目前，中央财政累计拨付农业保险保费补贴资金262.1亿元，为“三农”事业提供风险保障逾1.5万亿元。2007年至2011年8月，农业保险经办机构通过“一卡通”等，及时向农户支付农业保险赔款共计356亿元，受益农户5990万户次。

  根据首都经济贸易大学劳动经济学院和财政金融学院教授、博士研究生导师庹国柱的了解，在这近5年中，接受中央财政补贴的各省中，中央和地、市、县各级财政的保费补贴在农业保险保费全部收入中一直占80%左右的份额。其他没有纳入中央补贴的省、直辖市、自治区的农业保险，保费补贴的份额也在60%到80%。

  作为一种激励机制，财政的保险费补贴起到了鼓励农户投保的目的。“农业保险作为一种社会互助机制，即使农民缴纳的保险费只有20%的份额，也筹集了十几亿元补偿资金，财政补贴的激励效应和社会效应是非常明显的。”庹国柱在下乡调研时发现，从财政和农民那里筹集的保费形成的保险基金，在补偿农民灾害损失方面，的确发挥了救济所起不到的作用。

  但是，财政补贴的过程中也有一些实际的困扰。“从我了解的情况来看，第一，全国各省都希望得到中央的财政补贴，中央财力不可能给所有省补贴，而且也不可能平均给各省补贴。

  第二，按照现行财政补贴政策，接受中央财政补贴的省，省地（市）县要配套补贴，试验范围越大，承保的保险种类越多，各省地（市）县的财政负担越大，在这些省，农业保险的发展速度实际上取决于省地（市）县的财力和愿望。但事实上，并非所有省地（市）县的财政补贴都能跟得上，补贴跟不上的这些地方，扩大农业保险的覆盖面存在实际困难。”

  另外，补贴也引发了特殊的“道德风险”。比如，据庹国柱了解，地方政府和保险机构有通过不当方式甚至违规违法手段，套取中央财政补贴的一定动机和行动。造成财政资金的“漏损”，从而削弱了财政资金支持农业保险的力度和效果。此外，有的地方追求补贴力度，存在“补贴比例越高越好”的误区。

  一方面是对财政补贴加码的诉求，另一方面是对缺乏资金监管的担忧，庹国柱为此多次撰文，期盼这一问题引起监管部门的重视。

  财政部副部长李勇近日带队到湖南调研农业保险时表示，下一步要从以下四方面重点做好农业保险工作，其中两点就是：政府要做到“有所为、有所不为”，重点致力于为农业保险创造良好的发展环境，提供必要的政策支持，加强资金和行业监管，不宜主导包办；财政部门要在完善保费补贴政策的同时，加强保费补贴资金监管，并发挥必要的协调作用。

  与此同时，下一步，财政部将进一步完善农业保险相关制度，在继续落实好现行农业保险保费补贴政策的基础上，结合农业保险发展实际和各级财力状况，进一步完善保费补贴政策，加大财政支持力度，稳步扩大保费补贴区域，合理确定补贴比例，并研究对重要区域性险种的支持政策。

  ◎“游戏规则”待统一

  2007年以前，我国农业保险一直是在商业性保险的框架下在试验，2007年，中央财政将农业保险保费补贴列为预算科目，并选定6个省5种作物进行有财政补贴的农业保险试点。

  一些省市的试点虽然已经起步，但由于不同地方政府对农业保险制度的指导思想存在差异，导致农业保险缺乏总体的“游戏规则”。

  从记者目前了解的情况来看，各地试点农业保险的制度差异很大。具体模式有：“政府主导+市场经营”的北京模式，“政府支持+专业保险公司经营”的上海、吉林模式，“政府支持+多家保险公司联合共保”的浙江模式，“政府与保险公司共同经营”的安徽模式，“政府与保险公司联合共保”、“财政支持+相互制保险经营”的黑龙江模式，还有“政府支持+渔业互保协会经营”的社团经营模式等。

  这些丰富多彩的制度设计，虽然有自己的特点，也不乏创新性，但是，都存在着一些不完善的地方。在首都经济贸易大学劳动经济学院教授朱俊生看来，农业保险长效机制的建立比保费数据的数字增长更令人期待。

  长效机制的建立包括：农业保险立法、完善公私合作机制、确保政策、农户、保险公司共赢；减少农业保险交易成本、建立巨灾风险分散机制及进行费率地区差异化，此乃实现农业保险成本“减排”，有利于提高农业保险的普及率和渗透率。

  其中，完善农业再保险体系的呼声此起彼伏。农业保险的成本降低有赖于建立巨灾风险分散机制。保险专家建议，为了分散农业保险的巨灾风险，要研究推动建立中央财政支持下的农业保险巨灾风险分散机制，实现农业保险可持续经营。保险公司与政府之间必须建立政策性再保险机制，以实现风险共担。此外，保险公司还可以购买商业再保险分散风险。

  此外，根据中国地域广、自然条件迥异的特点，应该探索区域保险费率厘定与指数保险等在中国的可行性。在成本可控的前提下，做更精确的风险分类与区划，进行精确的费率分区。

  据了解，目前除浙江之外，普遍不进行风险区划和费率分区，一个险种实行“一省（直辖市、自治区）一个费率”，那些高风险地区的农户投保很积极，而低风险地区的农户就很不情愿参保。

  记者在下乡调研时发现，不少农民虽然掏钱参加了农业保险，但对保障内容、条款等知之甚少。而假承保、降费承保、骗赔等案件也时有发生，“以为上了保险，就能理赔”的想法在一些偏远乡村也较为普遍。

  道德风险不仅在投保农户中存在，在保险经营人员中存在，也在基层政府参与农业保险组织和协助工作的人员中存在。这种情况下，一些地区的保险赔付率、综合成本率自然居高不下。不仅打击了保险公司参与农业保险试点的积极性，更有悖于政府财政补贴农业保险试点的初衷。

  因此，保险专家一致呼吁，应尽快颁布并实施相关农业保险条例，使中国的政策性农业保险尽快走上制度化、法制化的轨道。

  ◎寿险也加速“下乡”

  从涉农保险这个大范围来说，除了耳熟能详的种养殖业保险，不得不提及的还有：寿险“下乡”。其中，就包括了新农合和小额保险等。

  10月的一天，中国人寿副总裁苏恒轩来到河南郑州，启动新农合委托管理经办业务。郑州市政府决定，一次性将410多万参保农民的医疗保障服务交由寿险业“老大哥”中国人寿来管理。郑州市的新农合业务，是中国人寿新农合业务覆盖县（区）最多的市级分公司。

  为解决农民“因病致贫，因病返贫”问题，2003年1月16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，提出了建立新型农村合作医疗制度的要求。

  截至目前，中国人寿已在河南、江苏、浙江、广东等16家分公司的90个县（市、区）开展了新农合经办业务，初步建立了起了一套商业保险机构参与政策性经办业务的管理机制、运作模式和服务规范。

  与苏恒轩同样激动的，还有热情朴实的傣族汉子波涛香。三年前，当新华保险业务员出现在他面前，聊起农村保险时，他一脸诧异地望着对方，一头雾水。而现在，他所在的下曼粉村，全村96户人家已经有94户购买了保险，正式挂牌成为新华保险村。

  在我国云南省的最南端，有个叫勐腊县的地方，离老挝仅有几十公里之隔。勐腊是一个以各民族村寨为单位的县城，各个村寨间相离较远，下曼粉村就是距离勐腊县城50公里的一个村寨。

  据介绍，新华保险云南分公司提出“保险村村通”的服务理念，以西双版纳少数民族村寨为试点进行保险知识普及和营销推广，为当地村民的生产生活引入健康、养老、意外等方面的保险保障机制，形成了独具特色的“新华保险村”模式。

  原来，“新华保险村”模式不仅是指把保险产品推出去，更强调把保险保障意识带到农村地区。通过捐赠水泥修路、捐书助学、帮村民放电影、干农活等切实行动，把每一个“新华保险村”，当成一个新农村村寨建设试点，为探索商业保险与新农村建设结合提供了新的借鉴。