中国的转型与改革已到了一个历史转折点，迫切要求市场化改革导向的战略性转变。走向公平可持续的市场经济，关键在于转变政府主导型增长方式，改变国有资本配置格局，改变收入分配格局，推进以公共服务为中心的政府转型与政府改革。
⊙迟福林
自1992年中共十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标之后，经过20年的努力探索，中国已初步建立了市场经济体制，推动并实现了经济的长期快速增长。与此同时，20年来也积累了一些不公平不可持续的体制性、结构性矛盾。今天，中国的转型与改革到了一个新的历史转折点，迫切要求市场化改革导向的战略性转变，走向公平可持续的市场经济。实现这一转变，决定着中国转型与改革的成败，决定着中国中长期的经济增长前景。
改变政府主导，追求市场主导下政府的有效作用，而不是政府主导下市场的有限作用
政府主导型增长方式是市场经济体制建立过程的产物和过渡性体制安排，适应了经济起飞的客观需求。问题在于，这种增长方式过度倚重行政力量，限制市场作用，追求经济总量的扩大，忽视公平和可持续发展。不改变政府主导，难以充分发挥市场配置资源的基础性作用；难以改变总量扩张型的增长模式。就是说，加快经济发展方式转变，走向公平可持续发展，需要尽快改变政府主导的增长方式。
1.走向消费主导的经济转型，需要改变政府主导。
与欧美国家不同，中国的潜在消费需求规模巨大，经济仍将在很长一段时间处于上升通道。我们估算，中国潜在居民消费需求规模将从2011年的16万亿元提高到2020年的50万亿元左右，这将为未来10年保持8%左右的经济增长提供重要支撑。要使这个巨大的潜在消费需求释放出来，不仅取决于政策调整，更取决于市场制度的安排与市场环境的优化。
为什么过去10多年来经济持续快速增长，而潜在消费需求始终难以释放？2000年-2010年，最终消费率从62.3%下降到47.4%，居民消费率从46.4%下降到33.8%。这个悖论的重要根源在于，政府主导的增长方式成为一种很强的惯性力量，牵引着国民经济长期在投资主导的轨道上运行，导致国民收入分配格局失衡，影响了居民消费预期和消费倾向，制约了居民消费能力与经济增长的同步提升。
与此同时，政府主导过度倾向重化工业，导致服务业发展严重滞后，使供给结构难以适应全社会公共产品和公共服务需求的全面快速增长。由此，加大了不平衡、不协调、不可持续的矛盾。这就需要尽快改变政府主导的增长方式，实现从投资主导走向消费主导的战略转型。
2.调整优化投资结构需要改变政府主导。
中国有巨大的消费需求，也有巨大的投资需求。未来10年，中国的城市化率和服务业比重至少还有10-20个百分点的提升空间。从短期看，投资对保增长是重要的。从中长期看，投资只有适应社会需求结构的变化，才能有效地转化为消费，才能形成巨大的内在增长动力。这就需要把投资有机地融入消费主导的转型进程中。市场经济的实践一再说明，经济结构转型、投资结构优化，是市场机制发挥作用的产物，而不主要是行政干预的结果。
现实的突出问题在于，政府主导的增长方式，过于依赖投资，过于依赖资源能源消耗、过于偏向重化工业，导致投资结构扭曲，难以适应社会需求结构的变化。这种政府主导的投资增长主要依赖行政力量的推动，是不可持续的。应以社会需求结构的变化为导向，利用市场机制调整优化投资结构，以在短期保持一定投资规模的同时，为中长期走向消费主导奠定基础、创造条件。
3.发挥市场配置资源的基础性作用，需要改变政府主导。
政府主导的增长方式，使行政权力主导资源配置，导致要素使用的低效率和比较严重的浪费。土地、资源、资本、劳动等要素价格人为压低，客观上刺激了投资冲动，使投资挤占居民消费；更为重要的是，导致资源配置与社会需求脱节，增加扩大居民消费的困难。
这种状况长期持续，必然形成弱化市场的倾向，造成某些市场化改革的停滞、甚至倒退。中国30多年的实践说明，任何其他机制，包括政府在内，都不能取代市场力量在经济增长中的中心地位。改变政府主导，就是不能用政府替代市场，而是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，防止和纠正“市场失灵”。
改变国有资本配置格局，以公益性为目标推进国有经济的战略性调整
发展方式转变，在相当大程度上依赖于国有经济的战略性调整：改变经济结构、调整和优化投资结构，重在国有资本的合理配置；改变国民收入分配格局，理顺利益关系，需要国有资本及其收益能够成为社会福利的重要来源。10年前中央政府就强调，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。10年后的今天，尽管国有资本的战略性重组有重要进展，但在一般竞争性领域规模过大、范围过宽的矛盾仍然比较突出。
1.改变国有资本配置格局，需要确立公益性的战略目标。
毫无疑问，这些年在做大国有资本方面取得重要成绩，对此需要充分肯定。但是，国有资本运营缺乏应有的公益性、盈利性国有资本的收租分红比例明显偏低，也是不可忽视的突出问题。从公共产品短缺的基本国情出发，建议把公益性作为国有资本战略性调整的目标和重点。
这是因为，第一，国有资本不能等同于一般的社会资本，哪里有盈利就往哪里去；第二，把公益性作为优化国有资本配置的战略目标，有利于经济结构调整，有利于消费主导的经济转型；第三，把国有资本主要配置在公益性领域，是进入公共产品短缺时代、社会需求结构变化升级的客观要求；第四，把国有资本主要配置在公益性领域，就是把国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。这不是削弱而是在强化国有经济的主导地位和控制力。
2.改变国有资本配置格局，加快实现国有资本的公益性回归。
主要建议是：第一，适应国家产业结构转型升级的要求，调整投资结构，使新增国有资本投资主要配置在自然垄断领域、公共产品领域、以及事关国计民生和国家安全的战略性领域；第二，国有资本逐步从一般竞争性领域退出，重点转移到公共产品领域；第三，把竞争性领域的国有资本，集中配置在事关中长期国民经济持续快速增长的能源、资源和高科技等新兴战略产业，充分发挥国有资本的优势，参与更高层次的国际竞争，以提升国家竞争力；第四，对确有必要保留在其他竞争性领域的国有资本，要提高收租分红比例，争取5年左右由目前的10-15%，提高到25%左右，并将收租分红收益主要投入到社会公益领域，使城乡居民直接受益。
3.改变国有资本配置格局，需要加快垄断行业改革。
强调把国有资本主要配置在公益性领域，重要的目的是通过打破垄断，形成公平竞争的市场环境，从而促进优胜劣汰。推进垄断行业改革、改变国有资本配置格局的具体建议是：第一，对改革严重滞后的铁路、盐业等行业，尽快实现政企分开、政资分开；第二，对电力、电信、石油、民航、邮政等行业，应将自然垄断和竞争环节切实分开，在自然垄断环节强调国有资本主导，在竞争性环节对民营经济放开；第三，对城市公用事业，要尽快健全特许经营制度，形成合理的价格形成机制，积极引导社会资本参与。以破除行政垄断为重点，深入推进国有资本有进有退的战略性调整，在提升国有资本配置公益性的同时，扩大民营经济的发展空间，为民营经济提供公平的市场竞争环境。
改变国民收入分配格局，加快推进收入分配制度改革，形成公平分配的利益关系
中国“十二五”经济发展方式转变，寄希望于通过提高城乡居民收入水平，释放全社会的消费潜力，形成经济增长的内生动力和公平可持续发展的新格局。多年来，收入分配制度改革严重滞后，使国民收入分配呈现出体制性、机制性失衡，并且有不断恶化的趋势。突出表现为国民财富分配长期向政府与企业倾斜，城乡、区域和不同行业的收入分配差距持续扩大，某些领域收入分配秩序混乱，既得利益不断膨胀等。这种国民收入分配现状，不仅导致社会总需求不足，使消费对经济增长的贡献率持续下滑，使投资与消费不平衡的矛盾更加突出，而且增大了经济社会风险，构成经济社会生活的严峻挑战。
1.改变国民收入分配格局，需要以民富优先破题收入分配改革。
现行的增长方式事实上具有国富优先发展的特征，国家生产能力的提升快于老百姓消费能力的提升。具体表现为：GDP增速长期快于城乡居民的实际收入增速；国家财政收入长期成倍快于GDP增速；国有资本扩张速度长期快于GDP增速。应当说，国富优先是一种过渡性的增长方式，它对于做大经济总量、改变短缺经济有着历史性贡献。
未来5-10年，中国消费主导的经济转型，基础和前提都在于提升城乡居民的消费能力。这就需要确立民富优先的发展导向，加快推进以民富优先为导向的收入分配改革，构建民富优先发展的体制机制。第一，加大国民收入分配结构调整力度，明显提高劳动报酬在国民收入分配中的比重；第二，加快推进农民工市民化进程，尽快让农民工成为历史；第三，加快城乡基本公共服务均等化进程，切实改善民生。未来一、两年，能否以民富优先破题收入分配改革，对消费主导的转型具有牵动全局的决定性影响。
2.改变国民收入分配格局，需要着力提高中等收入群体的比重。
中国中等收入群体的人数少、比重低，目前只有20%左右；更重要的是，扩大中等收入群体的相关政策和制度安排严重缺失，很难支撑消费主导的经济转型。这就需要尽快形成中等收入群体快速发展的政策体系和制度环境，并努力在未来10年每年提高2个百分点，争取到2020年中等收入群体比重达到40%左右。在城市化和服务业发展快速推进的大背景下，实现这个目标是有可能性的。
有研究预测，2025年中国的中等收入群体有可能达到5.2亿人。在我看来，关键是要有实实在在的措施。例如：第一，改革制约扩大中等收入群体的税制结构，对城乡居民实施全面的结构性减税，使国民财富更多地向居民倾斜；第二，加强居民财产权利保护，尤其是保障广大农民的土地财产权益，建立土地增值收益的公平分享机制，使农村居民通过土地要素增值来积累财富。
3.改变国民收入分配格局，需要以公开透明为重点理顺收入分配秩序。
从现实情况看，利益关系失衡突出表现在收入分配秩序混乱上。既得利益者希望固化现有的利益格局，希望通过维持现有的某些制度安排，以不断获取所谓合法的高收入。这样，权力寻租就会有增无减，各种名堂的灰色收入也会有增无减，部门利益、行业利益更会有增无减。这些乱象，在很大程度上源于国民收入分配公开透明的基础性制度的缺失。
面对利益关系严重失衡的现状，现在到了以更大的决心和魄力推进财产公开透明的时候了：第一，尽快建立居民收入登记制度与完善的纳税申报制度，争取“十二五”末期覆盖所有的城镇居民，2020年覆盖所有的城乡居民；第二，未来2-3年全面推进官员财产公开；第三，“十二五”全面实现财政预决算的公开透明。应当说，以公开透明为重点理顺收入分配秩序，主要不是技术条件具不具备的问题，而是改革有没有决心与魄力的问题。
走向公平可持续的市场经济，关键在于以公共服务为中心的政府转型与政府改革：改变政府主导的增长方式，关键在于能不能扭转增长主义政府倾向，能不能实质性推进以政府转型为主线的行政体制改革；以公益性为导向改变国有资本配置的格局，关键在于政府职能转变能不能到位，某些竞争性领域的行政性垄断能不能实质性打破；改变国民收入分配格局，关键在于能不能改变政府的自身利益倾向，取消各种形形色色的特权，并尽快出台收入分配改革总体方案，破解公平分配的难题。
以公平可持续为导向引领中国改革开放30多年后的第二次市场化改革，比初步建立市场经济体制更具有时代意义，也更具有挑战性，需要付出更为艰辛、更为长期的努力。
（作者系中国（海南）改革发展研究院院长）