朱伟一

  美国证交会是所谓的准司法机构，有一定裁判权，其决策程序与法院也有相似之处：凡属重大决定，皆由主席和四位副主席投票决定，一人一票，按多数票的意思办。证交会主席夏皮罗有意加强对货币市场基金的监管，但就因为无法争取到另外三票，近期遂宣布证交会放弃制定新规则的努力。

  作为一种共同基金，1970年问世的货币市场基金是通过非银行金融机构融资的重要渠道，意在规避监管者对利率的限制，以便高息吸收资金。就流动性而言，货币市场基金几乎等同于货币。美国货币市场基金鼎盛期间有3.8万亿美元，今年仍有2.6万亿美元。通用电气（G E）和卡特彼勒（Caterpillar）之类的大公司也从货币市场基金筹资。

  如按证交会主席夏皮罗的意思办，货币市场基金在两方面要被收紧骨头：必须有更多的现金准备金；改变“一美元制”，基金份额的价格应当随其市场价值波动，不再是投资者投入一美元，就可收回一美元。夏皮罗力推新政，并非与行业过不去，实在是金融危机中货币市场基金濒临崩溃，令监管者们至今仍然心有余悸。

  2008年9月12日雷曼兄弟倒闭，金融市场大乱，投资者纷纷挤兑货币投资基金。投资者只需提前24小时通知，即可收回保本资金，无需交纳罚金。如货币市场基金崩溃，通用电气等大公司有可能无法融资。美国联邦政府不得不施以援手，而且颇费了些周折。按美国证交会的规定，货币市场基金不得借款。美联储只得先放款给商业银行，再由商业银行向货币市场基金购买商业票据。借款方以贷款合同或租赁合同作为抵押，由美联储持有此类抵押后担保。如果作为抵押的贷款合同或租赁合同无法兑现，损失由美联储承担。但在挤兑者的重压之下，美联储也独木难支，最终财政部表态，愿意动用其资金为货币市场基金提供担保。

  可货币市场基金行业并未痛定思痛，仍全力抵制监管。但事情并未到此为止。金融危机之后设立的金融稳定理事会还可过问此事。如果金融稳定局认定，整个货币市场基金行业对金融稳定“至关重要”，就要严加监管。而监管由证监会负责——此事又要打回证交会重办。可证交会主席努力后失败，重新办理又该如何？如果金融稳定理事会将责任落实到头，认定具体货币市场基金或其管理机构有对金融稳定至关重要，监管便交由美联储负责。美联储虽说不是法力无边，但控制银行还是很有些办法的。

  可是，即便美联储采取监管行动，问题还是没有解决。如果监管对象不服，可到法院起诉，败诉后不服还可上诉。哪怕上诉后败诉，监管对象还有希望：共和党有可能在大选中获胜，卷土重来，重新任命众多监管机构的领导，重新放松监管。所谓程序正义，经常是政府部门之间相互踢球，来来往往，周而复始，无穷循环而已。

  重叠监管之下，经常议而不决。美国金融监管既有联邦监管机构之间的矛盾，也有联邦机构与州政府部门之间的矛盾。纽约州金融服务局负责人劳斯基单打独斗，重罚渣打银行的违规行为，就是监管之争的结果之一。货币市场基金监管举步维艰，也是监管之争的结果之一。

  金融稳定理事会本身便是重叠监管的体现。理事会由15位成员组成，10位有投票权的是以下部委的一把手：财政部、美联储、货币管理署、金融消费者保护局、证交会、期交会、联邦储蓄保险公司、联邦住房融资机构、全国信贷联盟管理局，还有一位由总统提名和参议院认可的保险专家。没有投票权的５位成员是：联邦金融研究办公室代表、联邦保险公司代表、各州保险监管机构负责人推选的代表、各州证券监管机构负责人推选的代表、各州银行监管机构负责人推选的代表。

  可见，实际上金融稳定理事会是美国相关部委的联席会议，由财长任主席，向国会负责，而美国国会是立法机构，无法在具体问题上有效过问决策。美国财长是个实权派，金融稳定理事会主席不过是个虚职，主要起协调作用。

  金融监管可以是块肥肉，有了地盘就可以添钱、添人。但金融监管也可能是块硬骨头，货币市场基金监管便是一块难啃的硬骨头。所以，遇到阻力之后，证交会主席便知难而退。

  重叠监管并不是唯一的监管模式。英国的司法辖区就是金融统一监管，由金融服务局总负责，统一监管银行、保险等金融行业。但统一监管之下，金融欺诈和金融违法行为照样层出不穷，多家银行利息造假便是一例。但即便统一监管比重叠监管更为有利，美国也不可能放弃重叠监管。在美国，越是重要的领域，越不能一家独大。美国执法部门就是多家机构重叠，且相互独立。州有州检察，城镇有自己的警察局。金融市场是太重要的领域，美国人怎么能允许统一监管？

  （作者系中国政法大学教授）