⊙曹军新

  央行公布行长周小川不久前在中国金融40人论坛上的讲话时提出，中国今后若能建立地方政府债务体系，地方债应主要出售给当地居民，以构成对地方政府债务的约束。这个设想和建议指出了地方政府债务缺乏约束的问题，有助于促进国民参与地方治理的民主化进程。但在当前预算管理体制下，要将地方债主要出售给当地居民，还存在两个体制性的“软肋”：地方预算缺乏有效制约机制，来自中央政府的第三方监督存在软约束。

  我国宪法规定，人大有权“审查和批准国民经济和社会发展计划执行情况的报告”，但事实上地方人大在预算过程中发挥的作用相当有限。绝大多数税种和税率都是行政部门规定的，各级人大对政府预算的审议也是粗线条的，缺乏实质性控制，从而导致税费名目繁多、结构混乱。特别是自1978年以来，“预算外”和“制度外”等非税财政收入大规模上升。发达国家的税收一般占公共收入的90%以上，其非税收入占比很小。而非税财政收入在我国地方却名目多、规模大，有些非税政收入被纳入预算计划，受预算法的控制；有些非税政收入则属于“预算外”收入，还有某些属于“制度外”收入，几乎不受任何法律约束。因而，地方预算在缺乏有效制约的情况下，非税政收入不断上升，其中又以预算外和制度外收入增长尤为迅猛。某些地方的非税政收入占政府实际收入近60%，其中相当一部分属于“乱收费”。

  近几年，各地以房地产价不断上涨为机制增加地方土地出让金等税费，增加地方收入，这种非税政收入虽被纳入地方预算计划，但由于预算的起草权完全由地方政府财政部门控制，地方人大难以有实质性控制；以城市基础设施建设为主要投资项目的地方政府融资平台，其设立、举债规模和管理，也基本上未经过地方人大审批，地方人大对后续管理也往往缺乏参与和监督。在这种情形下，“地方债主要出售给当地居民”，不仅难于发挥解决地方政府债务软约束的问题，可能还会成为不少地方盲目扩张预算的新途径。

  在我国，中央政府除了掌握和决定主要税种和税率，以及收入在中央与地方之间分配外，还掌握和决定主要货币、利率和信贷等金融政策，以兴办和掌管大型国有金融机构来配置全国金融资源在各地分布。“一行三会”则是中央政府处理中央与地方间财政金融关系的重要机构。“一行三会”的派出机构在地方政府与人大外，以相对独立的第三方角色，代表中央政府监督地方政府预算活动关系。

  据央行的不完全统计，2006年至2010年，各级国库堵住财政部门各种违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。但是，地方设置了许多财政专户，有的地方财政专户存储的资金与国库存储的资金相当，从而使财政收支实质上绕开国库单一账户，国库事中监督变成事后审核，客观上削弱了央行的监督职能。进而，地方财政的资产负债表难以准确，不透明，甚至混乱。这个局面不改变，“地方债售给当地居民”的约束作用，就会形同虚设。

  目前地方政府举债，大多数是通过融资平台公司向银行申请贷款或发行债券等方式，而其中多以金融办的管理职能和手段进行的。如以行政手段干预其参股和控股金融机构；利用财政性存款、项目金融服务资格、财政补贴和税收优惠等，对金融机构进行“诱导性”干预，甚至直接考核金融机构的贷款业务量。相关资料显示，近年来全国所有省级政府、90.05％的市级政府和86.54％的县级政府都举借了债务，全国地方政府性债务85%左右来源于银行贷款，地方政府性债务总额占地方综合财力的比例达到97.7％，偿债压力很大，极易转化为金融风险。

  显然，假若这两个“软肋”不解决，过于依赖金融市场的债券定价和风险评价机制，是难以通过“地方债售给当地居民”来约束地方政府的融资行为，也不能形成防范风险激励机制，甚至可能酿成地方债务金融风险。因为“地方债售给当地居民”会成为一种摊派销售机制。

  笔者认为，真要想通过将地方债出售给当地居民约束地方政府债务，还需要从整体框架上做出调整，方才有效。

  具体说来，需要尽快明确地方人大对地方预算的审查和监督权限，形成有效制约关系，完善地方人大决定预算的职责，增强实质性审查的力度。还需要完善经理国库制度，进一步发挥中央政府第三方监督作用，建立完全的国库单一账户制度，杜绝财政专户，明确地方政府事权，减少各种非税收入和预算收入。当然，还得尽快明确和规范地方政府的金融管理职责，通过立法明确和规范地方政府的金融管理职责，减少地方对金融事务的过度干预，尽快建立“一行三会”协调机制，加强其派出机构对管理金融事务的考核，要从政治经济上减少对地方的依附性，增强其独立性和自主性。推行地方财政综合资产负债表公开制度，增加财政信息透明度。

  （作者系金融学博士后）